Sentenza n. 2545/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’ingiunzione a demolire n. 1 del 2 ottobre 2024, relativa a un immobile realizzato sulla base di un permesso di costruire del 14 novembre 2018, successivamente annullato d’ufficio perché il richiedente non era legittimato a edificare su una porzione dell’area, corrispondente alla particella 1855, ritenuta di proprietà dei confinanti. L’annullamento del permesso era già stato giudicato legittimo dal Consiglio di Stato con sentenza passata in giudicato. Gli appellanti sostenevano che la demolizione avrebbe dovuto riguardare, al più, la sola parte dell’edificio insistente sulla particella altrui e non l’intero immobile; invocavano inoltre la propria buona fede e l’incolpevole affidamento sulle risultanze catastali, richiamando una consulenza tecnica d’ufficio svolta nel giudizio civile pendente tra le parti, asseritamente difforme dalla verificazione espletata nel precedente giudizio amministrativo. Deducevano l’erronea applicazione dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, sostenendo che avrebbe dovuto essere valutata la convalida del titolo, ovvero una diversa misura sanzionatoria o un arretramento parziale del manufatto. Lamentavano infine la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento demolitorio, ritenendo necessaria la partecipazione degli interessati trattandosi di opere originariamente assistite da un titolo edilizio.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto intangibile il precedente giudicato che aveva accertato la legittimità dell’annullamento d’ufficio del permesso di costruire per difetto sostanziale di legittimazione, derivante dall’edificazione su una porzione di proprietà di terzi. La consulenza tecnica svolta nel giudizio civile, ancora pendente, non può sovvertire l’accertamento recepito nella sentenza amministrativa definitiva; inoltre, anche l’eventuale mancata percepibilità dello sconfinamento è irrilevante, poiché l’invasione della proprietà altrui rileva oggettivamente e non richiede la volontarietà della condotta. Quanto all’art. 38 d.P.R. 380/2001, il Collegio ha richiamato il principio dell’Adunanza plenaria n. 17/2020: la convalida o sanatoria cartolare riguarda esclusivamente vizi formali o procedurali, non vizi sostanziali relativi alla legittimazione o alla compatibilità dell’intervento con il quadro urbanistico. In presenza di un vizio sostanziale, non è possibile né la convalida né la fiscalizzazione prevista dall’art. 38; la demolizione costituisce quindi la conseguenza doverosa dell’annullamento del titolo. Il Collegio ha inoltre escluso che l’ordinamento consenta di imporre una demolizione parziale come rimedio autonomo, poiché, venuto meno il titolo che sorreggeva l’intervento, l’abusività riguarda l’opera nella sua interezza. È stata respinta anche la censura partecipativa: l’avviso di avvio era stato comunicato nel procedimento culminato nell’annullamento d’ufficio, mentre l’ingiunzione demolitoria, una volta configurata la mancanza sopravvenuta del titolo, ha natura doverosa e contenuto vincolato, senza necessità di una nuova comunicazione di avvio. Spese del grado compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo; sono fatti salvi i diritti dei terzi.

  La clausola di salvaguardia dei diritti dei terzi esclude che il Comune decida controversie civilistiche sulla proprietà, ma non consente all’amministrazione di omettere ogni verifica quando siano rappresentati elementi concreti incompatibili con la titolarità dichiarata.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del permesso è stato ritenuto tempestivo e legittimo; il precedente giudicato ha qualificato il difetto di legittimazione come vizio sostanziale e ha riconosciuto l’interesse pubblico alla rimozione del titolo lesivo dei diritti dominicali di terzi.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  I vizi cui fa riferimento l’art. 38 sono esclusivamente quelli che riguardano forma e procedura.

  La norma prevede una sequenza graduata: convalida o sanatoria del vizio procedurale, demolizione e, solo quando la demolizione non sia possibile per la natura delle opere, fiscalizzazione. Il meccanismo non si applica ai vizi sostanziali.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  L’art. 38 costituisce una declinazione speciale del generale potere di convalida, applicabile soltanto a vizi non incidenti sul contenuto sostanziale dell’atto.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ingiunzione demolitoria conseguente alla sopravvenuta mancanza del titolo, quando l’illecito è già stato configurato mediante il procedimento di annullamento del titolo, nel quale la partecipazione sia stata garantita.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata, previa avvertenza alle parti.

Massime di principio

• L’amministrazione che rilascia un titolo edilizio non deve risolvere controversie civilistiche sulla proprietà, ma non può omettere ogni verifica quando un terzo fornisca elementi concreti incompatibili con la titolarità dichiarata dal richiedente; il rilascio del titolo non pregiudica comunque i diritti dei terzi.
• Ai fini dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, la convalida o sanatoria cartolare riguarda esclusivamente vizi formali o procedurali del titolo edilizio, astrattamente suscettibili di rimozione; non comprende i vizi sostanziali relativi alla legittimazione del richiedente o alla possibilità stessa di edificare sull’area.
• Quando il permesso di costruire sia stato annullato per un vizio sostanziale di legittimazione, non sono applicabili né la convalida prevista dall’art. 38 d.P.R. 380/2001 né la fiscalizzazione dell’abuso; l’amministrazione deve procedere alla demolizione, salvo i diversi presupposti della norma non ricorrenti nel caso concreto.
• La buona fede del titolare del permesso e l’eventuale non percepibilità dello sconfinamento non eliminano l’abusività oggettiva dell’opera realizzata su area altrui, una volta divenuto definitivo l’annullamento del titolo edilizio.
• Una volta annullato il titolo edilizio, l’abusività dell’intervento deve essere valutata con riferimento all’opera priva del titolo che la sorregge; non è configurabile, quale rimedio autonomo imposto dal giudice, una demolizione parziale estranea al paradigma dell’art. 38 d.P.R. 380/2001.
• L’ingiunzione di demolizione conseguente all’annullamento del titolo edilizio ha contenuto doveroso e vincolato; non richiede una nuova comunicazione di avvio quando gli interessati abbiano già partecipato al procedimento culminato nell’annullamento del titolo.

Come è indicizzato