Cassazione Civile, Sentenza n. 29382/2021 del 21/10/2021

Esito

La controversia

Contestazione della legittimità dell'affidamento, da parte di ENERGY S.r.l., di un incarico retribuito a un docente universitario (ing. prof. Arturo De Risi) effettuato senza la "previa autorizzazione" dell'amministrazione di appartenenza (Università del Salento), in violazione dell'art. 53, commi 7 e 9, del d.lgs. n. 165/2001 e dei principi costituzionali di cui agli artt. 97 e 98 Cost. La questione centrale era se un'autorizzazione rilasciata dall'amministrazione di appartenenza dopo lo svolgimento dell'incarico potesse sanare l'illecito e produrre effetti retroattivi nei confronti di terzi (in particolare dell'Agenzia come soggetto sanzionatore) e della società affidante.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell'Agenzia delle Entrate, ritenendo fondato il motivo e richiamando il principio già enunciato nella sentenza n. 18206/2020: lo svolgimento di incarichi extraistituzionali retribuiti da parte di dipendenti pubblici è subordinato alla "previa autorizzazione" dell'amministrazione di appartenenza ai sensi dell'art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001, e una autorizzazione successiva non può sanare l'illecito già perfezionatosi al momento del conferimento dell'incarico. Ne consegue che l'autorizzazione postuma, anche se valida rispetto al rapporto interno tra docente e Ateneo, non produce effetti estintivi nei confronti dell'Agenzia delle Entrate o di terzi. La sentenza della Corte d'appello di Lecce è stata cassata e la causa rinviata alla Corte d'appello di Lecce in altra composizione per nuovo esame, attenendosi al principio di diritto enunciato; sono regolate le spese del giudizio.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 165/2001, art. 53 commi 7 e 9

  L'art. 53, comma 9, condiziona lo svolgimento di incarichi retribuiti da parte di dipendenti pubblici alla previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza; la Corte interpreta la prescrizione come perentoria rispetto all'effetto estintivo dell'illecito: l'assenza della previa autorizzazione integra l'illecito e non può essere sanata da una autorizzazione rilasciata successivamente.

• Costituzione, art. 97

  Richiamato come principio che impone il buon andamento della pubblica amministrazione; la preventiva verifica di compatibilità dell'incarico esterno con i doveri di servizio è strumento di tutela del buon andamento e prevenzione di potenziali danni erariali.

• Costituzione, art. 98

  Riferito al principio di esclusività della prestazione lavorativa per determinate categorie (es. docenti universitari nella giurisprudenza richiamata); giustifica la necessità della preventiva autorizzazione per valutare l'incompatibilità o i conflitti con il rapporto di lavoro pubblico.

• Giurisprudenza (Cass. sent. n. 18206/2020)

  Precedente applicato dalla Corte: stabilisce il principio che l'autorizzazione successiva non ha efficacia sanante ex tunc rispetto all'illecito formato al momento del conferimento dell'incarico; tale principio è stato seguito nella decisione impugnata.

Massime di principio

• Per incarichi retribuiti conferiti a dipendenti pubblici è indispensabile la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza: l'autorizzazione postuma non cancella l'illecito amministrativo già perfezionatosi.
• Una autorizzazione successiva può incidere nei soli rapporti interni tra amministrazione e dipendente (es. profili disciplinari o di responsabilità interna), ma non estingue la responsabilità o la sanzionabilità di terzi che hanno conferito l'incarico (es. società affidante) né impedisce l'esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'ente preposto.
• Il controllo preventivo sull'idoneità e compatibilità dell'incarico esterno è funzionale alla tutela del buon andamento della P.A. e alla prevenzione di conflitti d'interesse o danni erariali; pertanto, la verifica deve avvenire ex ante.
• Nei giudizi civili o penali in cui siano coinvolti terzi, non è rilevante che l'atto autorizzativo sia rimasto incontestato davanti al giudice amministrativo: la valutazione della sussistenza dell'illecito per il conferimento senza previa autorizzazione resta autonoma.
• Per le società o soggetti che affidano incarichi a pubblici dipendenti, è prudente acquisire prova dell'autorizzazione preventiva e documentare la compatibilità temporale e di contenuto dell'incarico rispetto alle funzioni istituzionali del dipendente per ridurre il rischio di sanzioni.