Sentenza n. 129/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro l'inerzia del Comune, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità della mancata adozione degli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. e la condanna a provvedere, nonché l'annullamento dell'eventuale riscontro negativo al proprio parere motivato del 6 novembre 2024. L'operazione riguardava l'acquisizione, tramite Lecher Ricerche e Analisi s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell'intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l.; V.E.R.I.T.A.S. è società a capitale interamente pubblico, partecipata da cinquantuno Comuni, quotata per avere emesso strumenti finanziari quotati e operante secondo il modello dell'in house providing. L'Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, sostenendo che i Comuni soci fossero tenuti ad adottare una deliberazione consiliare preventiva, analiticamente motivata quanto alla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell'acquisizione, e a trasmetterla all'Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità dell'azione dell'Autorità per estraneità dell'azione avverso il silenzio all'art. 21-bis, l'assenza di un obbligo azionabile dopo il perfezionamento dell'operazione, la carenza di interesse e l'inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle società quotate e alle relative operazioni indirette.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell'AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma consenta anche l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere quando l'inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L'inefficacia del contratto prevista dall'art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l'interesse all'adozione successiva della deliberazione, necessaria a ristabilire i controlli dell'AGCM e della Corte dei conti; inoltre, la deliberazione comunale è atto amministrativo prodromico all'atto negoziale e rientra nella giurisdizione amministrativa. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l'art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l'esonero riferito alle società quotate riguarda le disposizioni aventi tali società come destinatarie dirette e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. restano applicabili ai Comuni anche quando l'acquisizione della partecipazione avvenga indirettamente tramite una società quotata. L'acquisto effettuato da una controllata di V.E.R.I.T.A.S. ha prodotto una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci in Euroscavi e, trattandosi di decisione significativa di una società in house soggetta a controllo analogo congiunto, non poteva essere autonomamente assunto dalla società senza deliberazione degli enti locali soci. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato l'eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell'operazione analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., con successiva trasmissione all'AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le norme del T.U.S.P. aventi come destinatarie dirette le società quotate o da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato.

  L'acquisto anche indiretto di partecipazioni pubbliche richiede una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulle ragioni e finalità dell'operazione, sulla convenienza economica, sostenibilità finanziaria e compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali.

  La deliberazione consiliare prevista per la partecipazione comunale si applica, per effetto del rinvio dell'art. 8, anche all'acquisto di partecipazioni in società già costituite e deve rispettare gli oneri motivazionali dell'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni [...] che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7, commi 1 e 2.

  L'acquisto indiretto di una partecipazione da parte dei Comuni, anche per il tramite di una società quotata e di una sua controllata, richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8; l'esonero per le società quotate non opera rispetto agli obblighi delle amministrazioni socie.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di convertire il rito camerale in rito abbreviato, ritenuto applicabile ai giudizi proposti dall'AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato trattato con rito abbreviato, in ragione dell'unitarietà del bene giuridico della concorrenza e del mercato tutelato.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell'AGCM per la richiesta di nomina di un commissario ad acta; la sentenza ha invece ordinato direttamente al Comune di provvedere entro sessanta giorni.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando una pubblica amministrazione ometta atti dovuti la cui omissione possa incidere sulla concorrenza e sul corretto funzionamento del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatarie dirette le società quotate o da esse controllate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.
• L'acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, se determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci, costituisce una decisione significativa che non può essere assunta autonomamente dalla società in house, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto e l'eventuale inefficacia negoziale prevista dall'art. 8, comma 2, T.U.S.P. non fanno venir meno l'interesse dell'AGCM a contestare l'inerzia amministrativa e a ottenere l'adozione della deliberazione necessaria per ristabilire i controlli di legge.

Come è indicizzato