Parere n. 1035/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione di atti generali sulle graduatorie a esaurimento e sulla formazione iniziale dei docenti

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una docente contro il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca. La ricorrente ha chiesto l'annullamento di una nota direttoriale, del D.M. 10 settembre 2010, n. 249, relativo alla formazione iniziale degli insegnanti, e del D.M. 8 aprile 2009, n. 42, relativo all'integrazione e all'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.

Premesse procedurali

L'Amministrazione aveva rilevato la parziale tardività del ricorso e la mancata notificazione ad almeno un controinteressato ai sensi dell'art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971. Nel merito aveva sostenuto l'infondatezza delle censure.

Nel 2014 la Sezione aveva richiesto una relazione istruttoria integrativa sulla data di notificazione del ricorso all'Amministrazione e su ogni ulteriore elemento utile. Non essendo pervenuto alcun riscontro, la Sezione ha ritenuto comunque sufficiente la documentazione disponibile per definire l'affare.

Contenuto degli atti impugnati

Il D.M. n. 249 del 2010 disciplina i requisiti e le modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, primaria e secondaria, in attuazione dell'art. 2, comma 416, della legge n. 244 del 2007. La ricorrente ne ha contestato, in particolare, l'introduzione del Tirocinio Formativo Attivo, caratterizzato da frequenza obbligatoria ed esame finale per il conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento.

Il D.M. n. 42 del 2009 disciplina l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento per il biennio 2009/2011. La censura riguardava la possibilità di essere inseriti nelle graduatorie di altre province in coda all'ultima posizione della III fascia, senza considerare il punteggio maturato, in deroga al criterio dell'inserimento a pettine.

Interesse a ricorrere contro atti generali

La Sezione ha richiamato il principio secondo cui regolamenti e atti generali sono direttamente impugnabili quando contengono disposizioni immediatamente lesive delle posizioni soggettive dei destinatari. Quando, invece, la lesione è soltanto potenziale o futura, l'interesse a ricorrere sorge soltanto con l'adozione dell'atto applicativo.

Il principio è stato riferito anche agli atti generali che operano come lex gara o fonte regolatrice di una procedura selettiva. In tali casi, secondo l'indirizzo richiamato dalla Sezione, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l'atto applicativo che realizza concretamente la lesione derivante dalla clausola contestata. È stato richiamato, sul punto, il principio affermato dall'Adunanza plenaria con sentenza 26 aprile 2018, n. 4.

Applicazione al caso concreto

Le disposizioni contestate non sono state ritenute clausole immediatamente ostative all'inserimento in graduatoria né clausole espulsive. Esse potevano incidere sul punteggio e sul posizionamento degli aspiranti, ma l'effettiva entità del pregiudizio sarebbe stata conoscibile soltanto dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti.

Dagli atti non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria. Non risultava inoltre l'adozione di un provvedimento che avesse determinato il suo concreto e deteriore collocamento. Le censure erano state rivolte esclusivamente contro gli atti generali, senza la prova della partecipazione alla procedura e senza l'impugnazione dell'atto applicativo lesivo.

La Sezione ha pertanto ritenuto insussistente l'interesse concreto e attuale necessario per la proposizione del ricorso straordinario e ha concluso per l'inammissibilità.

Rilevanza del precedente annullamento del D.M. n. 42 del 2009

La Sezione ha aggiunto che il D.M. n. 42 del 2009 risultava già annullato in parte qua in seguito al precedente parere reso l'11 maggio 2011 sul ricorso n. 426/2010.

Il precedente parere aveva recepito la sentenza della Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, aggiunto dalla legge n. 167 del 2009. La disposizione, pur presentandosi come norma di interpretazione autentica, aveva portata innovativa e retroattiva ed era derogatoria rispetto alla regola dell'inserimento a pettine.

La Corte costituzionale aveva ritenuto che tale disciplina eccentrica, temporalmente limitata a un biennio, violasse l'art. 3 della Costituzione e ostacolasse indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale, tutelata dall'art. 120, primo comma, della Costituzione. Da ciò era derivata l'illegittimità delle corrispondenti disposizioni regolamentari e la riaffermazione della regola dell'inserimento a pettine.

Conclusione

La Sezione Prima del Consiglio di Stato ha espresso parere definitivo nel senso che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile, principalmente per difetto di interesse a ricorrere e per l'assenza di una lesione concreta derivante da un atto applicativo.