Sentenza n. 2265/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale deducendo incompetenza dell’amministrazione regionale a estendere soggettivamente il recupero disposto dalla Commissione europea; prescrizione della pretesa restitutoria ai sensi dell’art. 17 del regolamento UE 2015/1589; mancanza della formula esecutiva; insussistenza del presupposto soggettivo, non essendo la ricorrente successore civilistico delle società originariamente beneficiarie o obbligate; insussistenza del presupposto oggettivo, poiché il fitto di ramo d’azienda era cessato dopo poco più di due anni e la ricorrente non avrebbe conservato gli asset della cedente; difetto di istruttoria circa l’effettivo trasferimento del vantaggio anticoncorrenziale e il suo transito nei bilanci della ricorrente. La ricorrente ha inoltre dedotto ulteriori censure nella parte in fatto del ricorso e nuove doglianze in una memoria non notificata. Il TAR ha sollevato questioni pregiudiziali alla CGUE, che ha stabilito che le autorità nazionali possono estendere il recupero a un’impresa diversa da quella indicata nella decisione della Commissione, ove sia dimostrata la continuità economica e il trasferimento effettivo del vantaggio concorrenziale, garantendo i diritti di difesa. La ricorrente ha anche prospettato l’invalidità della decisione della Commissione per mancata considerazione di un atto regionale, questione ritenuta manifestamente infondata sulla base delle precedenti pronunce dei giudici dell’Unione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il decreto regionale è stato annullato per eccesso di potere da difetto di istruttoria. Il TAR ha ritenuto infondata la censura di incompetenza: alla luce della sentenza CGUE 16 gennaio 2025, causa C-588/23, le autorità nazionali competenti possono individuare, nella fase esecutiva, un’impresa diversa dall’originario beneficiario quando essa prosegua l’attività economica e conservi il godimento effettivo del vantaggio concorrenziale derivante dall’aiuto. È stata respinta anche l’eccezione di prescrizione, poiché nei confronti dell’impresa individuata in continuità economica la decorrenza deve essere collegata alla traslazione del vantaggio, verificatasi con il contratto di affitto di ramo d’azienda del 2019. È stata ritenuta inconferente la doglianza relativa alla formula esecutiva, trattandosi di recupero amministrativo: l’art. 48, commi 2 e 3, della legge n. 234/2012 attribuisce ai provvedimenti nazionali di recupero efficacia di titoli esecutivi immediatamente operativi. Il TAR ha inoltre ritenuto sufficiente, ai fini del presupposto soggettivo, il collegamento negoziale derivante dal fitto d’azienda, senza necessità di una successione civilistica o di un’operazione societaria di fusione o scissione; ha considerato astrattamente integrato anche il presupposto oggettivo, poiché l’attività era stata esercitata per un periodo non breve. Tuttavia, l’amministrazione aveva valutato in modo parziale gli indici della continuità economica. In particolare, non aveva adeguatamente esaminato l’oggetto e la portata del trasferimento degli attivi e passivi, la congruità del prezzo del fitto rispetto ai valori di mercato e la logica economica dell’operazione. La mera comunanza delle compagini societarie e la relazione di direzione e coordinamento non erano sufficienti, avendo valore soltanto indiziario e ancillare. La richiesta di informazioni della Commissione successiva all’adozione del decreto non poteva integrare ex post l’istruttoria; né era ammissibile un’integrazione postuma della motivazione mediante atti processuali o difese. Sono state dichiarate inammissibili le censure collocate nella parte in fatto del ricorso, perché non esposte distintamente nella parte dedicata ai motivi di diritto, e le nuove censure introdotte con memoria non notificata, per violazione del contraddittorio e del termine decadenziale. Le censure rimanenti sono state assorbite. Le spese sono state compensate, con rifusione alla ricorrente del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 108 TFUE

  La valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno spetta alla Commissione europea; nella fase esecutiva, le autorità nazionali devono assicurare il recupero effettivo dell’aiuto.

• art. 288, quarto comma, TFUE

  una decisione «è obbligatoria in tutti i suoi elementi» e, se «designa i destinatari», essa è obbligatoria solo per questi ultimi

  La designazione del beneficiario nella decisione della Commissione non impedisce allo Stato membro di recuperare l’aiuto presso un’altra impresa che abbia proseguito l’attività economica e conservato il vantaggio concorrenziale.

• artt. 16 e 31 regolamento UE 2015/1589

  Le decisioni di recupero sono indirizzate allo Stato membro, che deve adottare ogni misura idonea a garantire un recupero immediato ed effettivo, anche mediante le procedure previste dal diritto nazionale.

• art. 17 regolamento UE 2015/1589

  La prescrizione non decorre necessariamente dall’erogazione dell’aiuto nei confronti dell’originario beneficiario; per l’impresa individuata successivamente in continuità economica, il termine decorre dalla traslazione del vantaggio, quando il diritto può essere fatto valere nei suoi confronti.

• artt. 41 e 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  L’impresa destinataria del recupero in quanto beneficiaria effettiva deve essere sentita dall’autorità nazionale e deve poter contestare il provvedimento dinanzi a un giudice nazionale, con possibilità di rinvio pregiudiziale alla CGUE sulla validità dell’atto unionale.

• art. 48, commi 2 e 3, l. 234/2012

  I provvedimenti nazionali di recupero di aiuti di Stato illegittimi costituiscono titoli esecutivi immediatamente operativi, senza necessità di apposizione di una formula esecutiva.

• art. 299 TFUE

  La formula esecutiva prevista dalla disposizione riguarda gli atti delle istituzioni dell’Unione e non è richiesta per i provvedimenti esecutivi adottati dalle autorità nazionali.

• art. 40 c.p.a.

  il ricorso deve contenere partitamente l’esposizione sommaria dei fatti e i motivi specifici su cui si fonda il ricorso

  I motivi devono essere esposti distintamente nella parte in diritto; le censure inserite nella parte dedicata ai fatti, come “motivi intrusi”, sono inammissibili.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere; nel caso esaminato, nei confronti della ricorrente tale momento coincideva con la stipula del fitto di ramo d’azienda.

• art. 2112 c.c.

  Il mantenimento senza soluzione di continuità dei rapporti di lavoro costituisce uno degli elementi valutabili nell’accertamento dell’oggetto del trasferimento e della continuità economica.

• art. 47 l. 428/1990

  Il trasferimento dei rapporti di lavoro secondo la disciplina richiamata costituisce un elemento dell’istruttoria sulla portata del trasferimento aziendale.

Massime di principio

• Quando una decisione della Commissione europea ordina il recupero di un aiuto di Stato presso un beneficiario identificato, le autorità nazionali competenti possono estendere il recupero a un’altra impresa se dimostrano che essa prosegue l’attività economica del beneficiario e conserva il godimento effettivo del vantaggio concorrenziale collegato all’aiuto.
• La continuità economica ai fini dell’estensione del recupero deve essere valutata considerando almeno l’oggetto del trasferimento, il prezzo dell’operazione e la sua logica economica; l’identità dei titolari o azionisti e la tempistica del trasferimento hanno funzione complementare e non sono, da soli, decisivi.
• L’autorità che estende il recupero non può limitarsi ad accertare un collegamento societario o il trasferimento della forza lavoro, ma deve svolgere un’istruttoria concreta e motivata sulla portata degli attivi e passivi trasferiti, sulla congruità del prezzo rispetto al mercato e sulla continuità della strategia imprenditoriale.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua adozione; elementi acquisiti successivamente non possono integrare l’istruttoria e la motivazione dell’atto impugnato.
• Nel processo amministrativo, le censure devono essere formulate distintamente nella parte dell’atto dedicata ai motivi di diritto; le doglianze inserite nella parte narrativa dei fatti sono inammissibili quando non siano individuabili in modo chiaro e univoco.
• Una memoria difensiva non notificata non può ampliare il thema decidendum introducendo motivi nuovi o elementi sostanzialmente nuovi; essa può soltanto illustrare le censure ritualmente dedotte nel ricorso.

Come è indicizzato