Sentenza n. 518/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un’area nella quale dal 2003 erano stati rinvenuti beni archeologici e condotte pluriennali campagne di scavo, ha chiesto nel giugno 2022 l’avvio del procedimento per il riconoscimento del premio previsto dagli artt. 92 e 93 del d.lgs. n. 42/2004. La Soprintendenza ha dichiarato improcedibile l’istanza, ritenendo tardiva la richiesta per decorso del termine decennale dal rinvenimento relativamente ai beni scoperti tra il 2003 e il 2010 e rilevando, per gli anni successivi, dichiarazioni di rinuncia al premio. Il Ministero ha confermato tale determinazione richiamando la circolare n. 29 del 18 giugno 2021, che prevede la presentazione dell’istanza entro dieci anni dal rinvenimento. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, che non sarebbe applicabile una prescrizione o decadenza all’interesse legittimo al corretto svolgimento del procedimento di determinazione del premio, che avrebbe potuto essere richiesto soltanto dopo l’individuazione e la valutazione della rilevanza archeologica dei reperti. Ha inoltre sostenuto l’invalidità delle rinunce, perché anteriori all’avvio del procedimento e riferite a un diritto futuro e non ancora determinato. In subordine, ha dedotto che il termine avrebbe potuto decorrere soltanto dalla piena conoscenza dell’interesse archeologico dei beni, acquisita nel 2022, e che la rinuncia a un diritto futuro sarebbe nulla per mancanza dell’oggetto. Ha chiesto l’annullamento degli atti e la condanna dell’Amministrazione ad avviare e concludere il procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato la posizione del privato, fino alla determinazione definitiva del premio, come interesse legittimo al corretto svolgimento del procedimento di stima, e non come diritto soggettivo già perfetto. Il premio ha funzione pubblicistica di incentivazione della collaborazione dei privati e di prevenzione dell’occultamento o del commercio illecito dei reperti; la sua attribuzione richiede valutazioni tecniche sui presupposti soggettivi e oggettivi, sul valore dei beni e sulle modalità di corresponsione. Il giudice ha escluso, pertanto, l’applicabilità della prescrizione decennale prevista per i diritti soggettivi e ha ritenuto illegittimo il riferimento della circolare ministeriale a un termine decennale per la presentazione dell’istanza, perché privo di base nella normativa primaria e incompatibile con il carattere officioso del procedimento. Secondo il TAR, il Ministero deve attivare d’ufficio il procedimento dal momento in cui riceve la denuncia del ritrovamento e dispone degli elementi necessari, con conclusione entro il termine di 180 giorni previsto dal d.P.C.M. n. 231/2010. Il privato, se l’Amministrazione resta inerte, deve agire contro il silenzio entro un anno dalla scadenza del termine procedimentale, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.; in mancanza, decade dalla possibilità di far valere l’interesse pretensivo. Nel caso concreto, il termine decorreva dal 2003, quando la denuncia della società aveva consentito all’Amministrazione di conoscere l’esistenza dei reperti e di avviare le necessarie valutazioni. L’istanza del 2022 era quindi tardiva, sebbene l’Amministrazione avesse errato nel qualificare la situazione come improcedibilità per decorso di un termine decennale. Tale tardività rendeva comunque legittimo, nel risultato, il diniego di avvio del procedimento. Il TAR ha ritenuto assorbita la censura relativa alla validità delle rinunce riferite agli anni 2011-2017. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 90 d.lgs. n. 42/2004

  Disciplina gli obblighi di denuncia del ritrovamento e di conservazione dei beni archeologici; dalla denuncia l’Amministrazione acquisisce gli elementi per attivare d’ufficio il procedimento relativo al premio.

• art. 91 d.lgs. n. 42/2004

  Le cose indicate nell'articolo 10, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo o sui fondali marini, appartengono allo Stato e, a seconda che siano immobili o mobili, fanno parte del demanio o del patrimonio indisponibile, ai sensi degli articoli 822 e 826 del codice civile.

  I beni archeologici ritrovati appartengono originariamente allo Stato; il premio non costituisce corrispettivo o indennizzo per una perdita patrimoniale del privato.

• art. 92 d.lgs. n. 42/2004

  Il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate.

  Riconosce al privato un interesse qualificato al conseguimento del premio, la cui spettanza, misura e modalità di corresponsione devono essere accertate nell’apposito procedimento; non stabilisce un termine decennale per la presentazione dell’istanza.

• art. 93 d.lgs. n. 42/2004

  Affida al Ministero la determinazione del premio e disciplina il procedimento di stima, senza prevedere la necessità di un’istanza di parte quale condizione per l’avvio.

• art. 2934 c.c.

  La prescrizione decennale non si applica all’interesse legittimo al corretto svolgimento del procedimento di determinazione del premio.

• art. 31 c.p.a.

  Il privato deve far valere l’inerzia dell’Amministrazione mediante l’azione avverso il silenzio entro il termine decadenziale previsto dalla disposizione.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito dell’azione avverso il silenzio, utilizzabile per ottenere la conclusione del procedimento di stima del premio.

• d.P.C.M. n. 231 del 18 novembre 2010

  Fissa in 180 giorni il termine di conclusione del procedimento ministeriale di determinazione del premio.

• circolare n. 29 del 18 giugno 2021 della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio

  Il procedimento prende avvio a seguito di istanza dell’asserito titolare, formulata entro il termine massimo di 10 anni dal rinvenimento.

  La previsione del termine decennale e dell’avvio necessariamente su istanza di parte è priva di base normativa primaria e non può derogare alla disciplina legislativa del procedimento officioso.

Massime di principio

• Fino alla determinazione definitiva del premio per il rinvenimento di beni archeologici, il privato è titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio del potere amministrativo di accertamento e stima; il diritto soggettivo alla corresponsione del premio nasce soltanto dopo la sua concreta determinazione.
• Il procedimento di attribuzione e quantificazione del premio previsto dagli artt. 92 e 93 del d.lgs. n. 42/2004 deve essere avviato d’ufficio dal Ministero quando, a seguito della denuncia del ritrovamento, l’Amministrazione dispone degli elementi necessari per svolgere le valutazioni tecniche sui presupposti, sul valore dei beni e sulle modalità di corresponsione.
• Un atto amministrativo generale o una circolare ministeriale non può introdurre, in assenza di una previsione legislativa, un termine decennale di decadenza per la presentazione della domanda di premio, né trasformare in procedimento necessariamente a iniziativa di parte un procedimento che la legge configura come attivabile d’ufficio.
• Se l’Amministrazione non avvia o non conclude il procedimento di determinazione del premio entro il termine previsto, il privato deve utilizzare l’azione avverso il silenzio entro un anno dalla scadenza del termine procedimentale; il mancato esercizio di tale tutela comporta la decadenza dalla possibilità di far valere l’interesse legittimo pretensivo.
• Nel procedimento di premio per il rinvenimento archeologico, il termine per reagire all’inerzia amministrativa decorre dalla denuncia del ritrovamento, quando questa consenta all’Amministrazione di conoscere l’esistenza dei reperti e di avviare le valutazioni necessarie, e non dal successivo riconoscimento formale dell’interesse culturale dei beni.

Come è indicizzato