Sentenza n. 11078/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato il diniego del visto per studio richiesto per frequentare un corso di Information Engineering presso l'Università di Padova, deducendo, con il ricorso introduttivo, la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, vizi del procedimento, difetto di istruttoria, manifesta illogicità, carenza di motivazione e travisamento dei fatti. Il diniego originario era motivato dalla mancata prova di adeguati mezzi economici di sostentamento e della disponibilità di un alloggio in Italia. A seguito del riesame, l'Amministrazione adottava un nuovo provvedimento, confermando il diniego per carenza dei mezzi economici. Con motivi aggiunti il ricorrente deduceva la violazione degli artt. 3 e 10-bis della l. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria e la contraddittorietà per mancata confutazione della documentazione relativa alle disponibilità economiche proprie e dei familiari; deduceva inoltre sviamento di potere e violazione dei principi di correttezza e buona fede, nonché la violazione degli artt. 39 e 39-bis del d.lgs. 286/1998 e dell'art. 4, comma 2, del d.i. 850/2011, sostenendo di avere dimostrato la disponibilità di risorse finanziarie sufficienti. Il giudizio è stato definito principalmente sulla validità della procura alle liti: il Collegio ha rilevato che la procura, pur apostillata, non attestava che la sottoscrizione fosse stata apposta in presenza del pubblico ufficiale, come richiesto dall'art. 2703 c.c. La carenza è stata ritenuta equivalente alla mancanza giuridica della sottoscrizione del ricorso. Il ricorrente aveva inoltre depositato una memoria tardiva, che è stata stralciata per violazione dell'art. 73, comma 1, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti per nullità della procura alle liti. La procura, rilasciata per atto pubblico presso un funzionario dell'Ambasciata del Pakistan e successivamente apostillata, non conteneva l'attestazione che la firma fosse stata apposta alla presenza del pubblico ufficiale; il riferimento al documento d'identità, alla fotografia e all'impronta digitale non è stato ritenuto equipollente all'attestazione di sottoscrizione in presenza. Il difetto ha comportato la mancanza giuridica della sottoscrizione del ricorso ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a. Il vizio non è stato ritenuto sanabile mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c., in quanto incompatibile con la disciplina del processo amministrativo secondo il principio enunciato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025. Non è stata concessa neppure la rimessione in termini, poiché il ricorso era stato proposto dopo la pubblicazione di tale pronuncia e non sussistevano oggettive ragioni di incertezza normativa né gravi impedimenti di fatto. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il nuovo diniego, adottato all'esito di riesame e non meramente confermativo, aveva sostituito quello originario e l'eventuale annullamento del primo atto non avrebbe travolto quello sopravvenuto. In via incidentale, il TAR ha rilevato anche l'infondatezza nel merito delle censure: i redditi e i saldi bancari dei familiari non dimostravano adeguati mezzi di sostentamento e la documentazione disponibile non raggiungeva, secondo la tabella A della Direttiva del Ministro dell'Interno del 1 marzo 2000, la soglia indicata di euro 10.386. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione è stata dedotta dal ricorrente, ma non è stata esaminata nel merito per la definizione del giudizio in rito.

• art. 3 l. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di motivazione è stata dedotta con i motivi aggiunti, ma non è stata esaminata quale questione decisiva, essendo il ricorso inammissibile.

• art. 2703 c.c.

  gli elementi tipici dell'autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale

  L'autenticazione della sottoscrizione richiede non solo l'identificazione del sottoscrittore, ma anche l'attestazione che la firma sia stata apposta in presenza del pubblico ufficiale.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  ha definito il contenuto giuridico della parola “sottoscrizione” del ricorso

  Nel processo amministrativo la sottoscrizione del ricorso consiste nella sottoscrizione della parte abilitata a stare in giudizio personalmente oppure nella sottoscrizione del difensore munito di procura speciale conferita nei modi di legge.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  ha stabilito che è nullo il ricorso privo di sottoscrizione

  La mancanza giuridica della sottoscrizione determina la nullità del ricorso e la conseguente inammissibilità della domanda.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo

  La disposizione sulla sanatoria dei difetti di rappresentanza o assistenza non è applicabile al processo amministrativo quando la procura sia nulla o inesistente, in ragione dell'incompatibilità con la disciplina del c.p.a.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il provvedimento originario era stato sostituito da un nuovo diniego non meramente confermativo.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il deposito della memoria difensiva effettuato tardivamente è stato stralciato dal giudizio.

• artt. 39 e 39-bis d.lgs. 286/1998

  Le disposizioni sono state invocate dal ricorrente in relazione alla prova dei mezzi economici per il visto di studio, ma la relativa censura non è stata esaminata per la definizione in rito.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 286/1998

  È stato indicato quale fondamento della richiesta di visto d'ingresso per motivi di studio.

• art. 4, comma 3, d.lgs. 286/1998

  Costituisce la base normativa della direttiva utilizzata per individuare la soglia economica rilevante ai fini della prova dei mezzi di sostentamento.

• art. 4, comma 2, d.i. 850/2011

  È stato invocato dal ricorrente in relazione alla sufficienza delle garanzie economiche, senza esame nel merito a causa dell'inammissibilità dei motivi aggiunti.

• art. 99 c.p.a.

  Rileva quale base della funzione nomofilattica dell'Adunanza Plenaria richiamata dal TAR.

• Convenzione de L'Aja del 5 ottobre 1961

  L'apostille è stata ritenuta sufficiente a escludere il dedotto difetto di legalizzazione della procura, ma non a supplire alla mancanza dell'attestazione della sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale deve essere validamente conferita prima della redazione e della notificazione del ricorso; la mancanza giuridica della procura o della sottoscrizione non è sanabile mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c., che non costituisce principio generale applicabile al rito amministrativo.
• L'autenticazione della procura richiede l'accertamento dell'identità del sottoscrittore e l'attestazione che la sottoscrizione sia stata apposta in presenza del pubblico ufficiale; il riferimento a documento d'identità, fotografia o impronta digitale non sostituisce tale attestazione.
• La nullità della procura che determina la mancanza giuridica della sottoscrizione del ricorso comporta l'inammissibilità dell'impugnazione ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a.
• La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; dopo la pubblicazione di un principio chiarificatore dell'Adunanza Plenaria non sono configurabili, per i ricorsi successivi, oggettive ragioni di incertezza giuridica idonee a giustificarla, salvo gravi impedimenti di fatto.
• Quando l'Amministrazione adotta, all'esito di un nuovo riesame e di una nuova istruttoria, un provvedimento sostitutivo e non meramente confermativo di quello originariamente impugnato, l'impugnazione del primo atto diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l'eventuale annullamento non travolgerebbe il nuovo provvedimento.

Come è indicizzato