Sentenza n. 6481/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di un impianto qualificato IAFR e ammesso al meccanismo dei certificati verdi, aveva stipulato con il GSE la convenzione GRIN e percepito la maggiorazione prevista per l'impiego di biomasse da intese di filiera e da filiera corta. A seguito della richiesta di rinvio a giudizio dei soci del soggetto conferitore della biomassa, accusati di avere falsificato la documentazione relativa alla provenienza della biomassa, il GSE aveva avviato un procedimento di controllo documentale e sospeso cautelativamente la maggiorazione non ancora erogata. La società aveva dedotto in primo grado e in appello: l'assenza di una base normativa per il potere cautelare del GSE, ritenendo esaustiva la disciplina dell'art. 42 d.lgs. 28/2011; la violazione dell'art. 21-quater l. 241/1990 per mancanza di gravi ragioni, mancata indicazione della durata e sproporzione della sospensione rispetto all'importo asseritamente indebito; difetto di motivazione, istruttoria e ponderazione degli interessi; violazione del principio di proporzionalità e del minimo mezzo; rilievo della propria estraneità alla vicenda penale e della successiva pronuncia di non luogo a procedere. È stata inoltre contestata la sospensione dell'intera maggiorazione, benché la biomassa di provenienza asseritamente falsificata costituisse solo una parte dei quantitativi impiegati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l'art. 42 d.lgs. 28/2011, attribuendo al GSE i poteri di verifica, decadenza dagli incentivi e recupero delle somme indebitamente erogate, non escluda il potere cautelare generale previsto dall'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990. La sospensione dell'erogazione è strumentale all'eventuale decadenza o annullamento d'ufficio e può essere disposta in presenza di gravi ragioni, per il tempo strettamente necessario e con durata previamente determinata. Nel caso concreto le gravi ragioni consistevano nel serio dubbio circa la falsificazione della documentazione sulla provenienza della biomassa e nel rischio di indebita percezione di incentivi finanziati dal sistema elettrico e, quindi, dalla collettività. La durata era sufficientemente determinata per relationem, mediante rinvio al termine di conclusione del procedimento di verifica, pari al massimo a 180 giorni ai sensi dell'art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014. Il termine della sospensione non può comunque eccedere quello di conclusione delle verifiche e la misura viene automaticamente meno alla sua scadenza, anche se il GSE non ha adottato il provvedimento finale. La questione relativa al termine per l'eventuale autotutela riguarda la legittimità del provvedimento finale e non incide, di per sé, sulla legittimità della sospensione cautelare. Analogamente, la sospensione dell'intera maggiorazione può essere valutata in sede di verifica, poiché nell'immediatezza sussiste il rischio di pagamento indebito. L'estraneità della società alla condotta penalmente contestata non impedisce la sospensione, poiché l'eventuale obbligo restitutorio conseguente alla decadenza ha natura oggettiva e prescinde dalla colpa del percettore. La sopravvenuta sentenza penale di non luogo a procedere non incide sulla legittimità originaria della misura, da valutarsi con riferimento alle circostanze esistenti al momento della sua adozione. Le spese del grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verificare i dati e la documentazione relativi agli incentivi, disporre la decadenza dagli incentivi e recuperare le somme indebitamente erogate; tale disciplina è compatibile con il potere cautelare di sospensione dell'erogazione.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  «per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario»

  Consente all'organo che ha emanato il provvedimento, o ad altro organo previsto dalla legge, di sospenderne efficacia o esecuzione, purché sussistano gravi ragioni, la durata sia strettamente necessaria e il termine della sospensione sia esplicitamente indicato; tale termine può essere determinato per relationem mediante rinvio al termine di conclusione del procedimento strumentale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l'annullamento d'ufficio riguarda la legittimità dell'eventuale provvedimento finale e non impedisce, nelle more delle verifiche, la sospensione cautelare soggetta ai limiti propri dell'art. 21-quater; il termine può essere superato nei casi di provvedimenti conseguiti mediante false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci riconducibili a condotte costituenti reato, secondo i presupposti richiamati dalla giurisprudenza.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Stabilisce il termine massimo di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica; tale termine costituisce anche il limite massimo della sospensione cautelare disposta in funzione del procedimento.

• art. 2033 c.c.

  Secondo il richiamo giurisprudenziale recepito dalla decisione, l'obbligo restitutorio derivante dalla decadenza dagli incentivi indebitamente percepiti ha natura oggettiva e prescinde dalla colpa del percettore.

• art. 3 l. 241/1990

  È richiamato in relazione agli obblighi di motivazione del provvedimento di sospensione e alla necessità di esplicitare i presupposti della misura.

Massime di principio

• Il potere attribuito al GSE dall'art. 42 d.lgs. 28/2011 di verificare i requisiti per gli incentivi, dichiarare la decadenza e recuperare le somme indebitamente erogate è compatibile con il potere generale di sospensione cautelare previsto dall'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990, quando la sospensione sia strumentale all'utile definizione del procedimento di verifica o all'eventuale esercizio dell'autotutela.
• La sospensione cautelare dell'erogazione di incentivi pubblici è legittima ai sensi dell'art. 21-quater l. 241/1990 quando esista un serio e documentato dubbio sull'indebita percezione delle risorse, soprattutto se gli incentivi gravano sul sistema elettrico e, indirettamente, sulla collettività; l'estraneità colpevole del beneficiario alla condotta irregolare non esclude di per sé la misura cautelare.
• Il requisito delle gravi ragioni previsto dall'art. 21-quater l. 241/1990 può essere soddisfatto dal rischio concreto che, nelle more delle verifiche, siano erogate somme non dovute e che il loro successivo recupero risulti pregiudicato.
• La durata della sospensione può essere indicata per relationem mediante rinvio al termine legale di conclusione del procedimento di verifica, purché tale termine sia obiettivamente determinabile; la sospensione cessa automaticamente allo scadere di quel termine e non può protrarsi per effetto dell'inerzia dell'amministrazione in assenza di un provvedimento finale.
• Il termine previsto per l'esercizio dell'annullamento d'ufficio concerne il provvedimento finale di autotutela e non determina, nelle more delle verifiche, l'illegittimità della sospensione cautelare, che resta soggetta ai requisiti e ai limiti autonomamente previsti dall'art. 21-quater l. 241/1990.
• La legittimità del provvedimento cautelare deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; una successiva pronuncia penale di non luogo a procedere può incidere sugli sviluppi o sull'efficacia della misura, ma non ne determina retroattivamente l'illegittimità.

Come è indicizzato