Cassazione Civile, Sentenza n. 23546/2023 del 02/08/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di avvisi di accertamento relativi all'addizionale regionale sui canoni di concessione demaniale: la ricorrente contestava che la base imponibile (canone) era stata determinata da provvedimenti discrezionali dell'Autorità Portuale di Livorno senza limiti massimi previsti dalla legge, per cui non poteva costituire base imponibile per l'addizionale regionale (violazione dell'art. 23 Cost.), oltre a dedurre violazioni di norme statali e regionali e questioni di illegittimità costituzionale e di applicabilità delle sanzioni per obiettiva incertezza.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. La Corte ha rigettato la maggior parte delle censure della ricorrente riguardanti la non debenza dell'imposta e le questioni di riserva di legge e costituzionalità, confermando che il presupposto impositivo e la base imponibile (il canone per l'uso/occupazione del bene demaniale) sono individuati dalla legge statale (L. 16/5/1970, n. 281) e che l'attribuzione alla Regione dell'imposta è compatibile con l'art. 23 Cost. È stato però accolto il motivo relativo all'omessa pronuncia sulle sanzioni: alla luce dell'oggettiva incertezza interpretativa (circolari ministeriali, comportamento amministrativo prolungato, etc.) e di precedenti atti (anche di autotutela della Guardia di Finanza), le sanzioni (e gli interessi moratori correlati) sono state ritenute non dovute e quindi annullate. Inoltre è stata rilevata omissione di pronuncia su specifiche doglianze ma il rimedio è stato dato in sede di decisione (art. 384 c.p.c.) senza cassazione con rinvio.

Norme richiamate

• Legge 16 maggio 1970, n. 281, art. 2

  "L'imposta sulle concessioni statali si applica alle concessioni per l'occupazione e l'uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio della Regione... Le Regioni determinano l'ammontare dell'imposta in misura non superiore al triplo del canone di concessione."

  La Corte interpreta l'art. 2 come definizione del presupposto impositivo, dei soggetti passivi e della base imponibile (il canone), nonché come fonte che fissa limiti e criteri direttivi utili a rispettare la riserva relativa di legge.

• D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 7

  "Gli enti portuali potranno adottare, per le concessioni demaniali marittime rientranti nel proprio ambito territoriale, criteri diversi da quelli indicati nel presente decreto, che comunque non comportino l'applicazione di canoni inferiori rispetto a quelli che deriverebbero dall'applicazione del decreto stesso."

  Consente alle Autorità/Enti portuali di determinare i canoni con criteri diversi, purché non inferiori ai parametri; la Corte ritiene compatibile tale delega con la riserva relativa di legge.

• D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, art. 8

  Ha trasformato, dal 1° gennaio 2013, l'imposta in tributo proprio regionale; la Corte osserva che tale trasformazione è innovativa e non retroattiva rispetto alle annualità contestate (2009).

• Legge regionale Toscana 30 dicembre 1971, n. 2, art. 1 e successive modifiche

  Ha recepito a livello regionale l'imposta prevista dalla legge statale e stabilito l'aliquota/percentuale applicabile sul canone; non invalida l'applicazione per le annualità precedenti al 2013.

• Legge regionale Toscana 11 agosto 1995, n. 85 (art. unico)

  "A decorrere dall’1.1.1994, l’imposta regionale sulle concessioni dei beni del demanio marittimo è commisurata al 15 per cento del canone statale di concessione..."

  Stabilisce la misura percentuale applicata dalla Regione (15%) come base normativa regionale per il calcolo dell'imposta.

• D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, art. 6, comma 2

  "Non è punibile l'autore della violazione quando essa è determinata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizioni..."

  Fondamento normativo per l'esonero dalle sanzioni in presenza di oggettiva incertezza normativa; la Corte lo applica per escludere le sanzioni.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 8

  Prevede che la commissione tributaria dichiari non applicabili le sanzioni quando la violazione è giustificata da obiettive condizioni di incertezza; la Corte richiama questa previsione per annullare le sanzioni.

• Legge 27 luglio 2000, n. 212, art. 10

  Disciplina il principio di collaborazione e il legittimo affidamento del contribuente; la Corte lo utilizza per valutare l'affidamento del contribuente in presenza di circolari e comportamenti amministrativi contrastanti.

• Costituzione, art. 23

  Principio della riserva di legge; la Corte conferma che la riserva è relativa e ammette il rinvio a provvedimenti amministrativi purché la legge stabilisca criteri direttivi sufficienti a evitare arbitrii.

• Codice di procedura civile, artt. 360 e 384

  Art. 360 invocato per i motivi di cassazione; art. 384 richiamato per la possibilità di decidere direttamente su questioni non pronunciate dal giudice d'appello evitando rinvio quando la decisione è possibile senza ulteriori accertamenti.

Massime di principio

• La determinazione amministrativa del canone da parte di Autorità portuali non esclude, di per sé, la possibilità che lo stesso canone costituisca base imponibile per un tributo regionale, purché la legge statale/regionale individui il presupposto impositivo, i criteri direttivi e limiti tali da evitare arbitrarietà (riserva relativa di legge, art. 23 Cost.).
• La trasformazione di un tributo in 'tributo proprio regionale' con efficacia futura non incide sulle annualità pregresse: gli effetti delle modifiche normative non sono retroattivi salvo espressa disposizione.
• Le sanzioni tributarie possono essere annullate quando sussiste un'obiettiva incertezza interpretativa: indizi rilevanti sono circolari o indicazioni amministrative contradditorie, un lungo periodo di omissione nell'applicazione del tributo da parte dell'amministrazione e atti di autotutela che avevano escluso la pretesa.
• In giudizio di merito il giudice non è tenuto ad esporre tutte le argomentazioni difensive ma deve indicare gli elementi essenziali della decisione; l'omessa pronuncia su una doglianza può essere sanata con decisione diretta (art. 384 c.p.c.) quando non sono necessari ulteriori accertamenti.
• Per i contribuenti che ritengano illegittimo un canone discrezionalmente determinato dall'amministrazione è sempre possibile il sindacato giurisdizionale sull'atto concessorio stesso: l'esistenza di rimedi amministrativi e giurisdizionali contribuisce a soddisfare le garanzie richieste dalla riserva relativa di legge.
• Per ottenere l'esonero dalle sanzioni è utile documentare l'esistenza di elementi che dimostrino un'affidamento ragionevole (circolari, prassi, comportamenti dell'amministrazione, atti di autotutela di terzi organi) e l'assenza di chiarezza normativa sul corretto comportamento tributario.