Sentenza n. 2225/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente, operante nella fornitura di dispositivi medici agli enti del Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali di ripiano, nonché gli atti presupposti e connessi. Ha dedotto vizi propri e derivati degli atti, lamentando violazione dei principi di irretroattività, legittimo affidamento e certezza del diritto, violazione dei principi costituzionali e del diritto eurounitario, illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e dell'art. 18 del d.l. n. 115/2022, nonché violazione dell'art. 77 Cost. per asserita eterogeneità delle norme introdotte in sede di conversione. Ha inoltre sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l'attivazione del payback nel 2022 avrebbero inciso retroattivamente sull'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura conclusi per le annualità 2015-2018, alterando le procedure di evidenza pubblica. Con motivi aggiunti ha impugnato la determinazione della Regione Umbria n. 13106 del 14 dicembre 2022, deducendo errori nell'inclusione delle voci di spesa, carenze istruttorie e vizi nel calcolo del fatturato e della quota di ripiano. Ha contestato anche la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la natura provvedimentale e autoritativa dell'atto regionale e la sussistenza della giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto conforme a Costituzione e al diritto eurounitario il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018. Il sistema era già sostanzialmente conoscibile dal 2015: erano previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese, sia il criterio di proporzionalità rapportato al fatturato. La successiva fissazione dei tetti regionali e l'adozione degli atti applicativi hanno dato attuazione a un obbligo sostanziale già previsto, senza introdurre una disciplina retroattiva. Le imprese, inoltre, non potevano fare affidamento sul mantenimento integrale dei prezzi di vendita, poiché avrebbero dovuto considerare l'alea derivante dal possibile superamento del tetto di spesa. Il payback opera esternamente ai singoli contratti e non modifica né l'entità delle forniture né il prezzo contrattuale, sicché non altera l'esito delle gare pubbliche. È stata altresì esclusa la violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., non ravvisandosi una manifesta mancanza di nesso tra il contenuto originario del decreto-legge e le disposizioni censurate, aventi comune natura finanziaria. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. La determinazione regionale, infatti, si limita a recepire i criteri e gli importi già predeterminati dagli atti statali, mediante attività tecnico-contabile vincolata di ricognizione del fatturato, individuazione dell'impresa e calcolo matematico della quota dovuta. Non vi è esercizio di potere autoritativo, ma un rapporto obbligatorio nel quale l'impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo. Le contestazioni relative a errori di inclusione, carenze istruttorie o vizi di calcolo riguardano esclusivamente il quantum debeatur e spettano quindi al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici, con originaria imputazione dello sforamento alla regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando soggetti obbligati, percentuali di ripiano, criteri di calcolo e procedura di attuazione; per il periodo 2015-2018 attribuisce alle regioni il compito vincolato di individuare le aziende e imporre il pagamento sulla base di dati e criteri statali.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, stabilendo i criteri di rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e i termini per la relativa dichiarazione.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, rendendo operative per le annualità 2015-2018 le procedure di individuazione delle aziende soggette al ripiano e di riscossione delle somme.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento […] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di payback mediante il versamento della quota ridotta, con estinzione dell'obbligazione e cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali, ove ricorrano i presupposti.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà soggetto a riserva di legge, ritenendo sufficientemente determinati dalla legge soggetti, oggetto e criteri dell'obbligazione.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta una misura ragionevole e proporzionata nel bilanciamento legislativo volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 77, comma 2, Cost.

  La violazione della norma sulla conversione dei decreti-legge richiede una evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni aggiunte e il decreto-legge originario; tale disomogeneità non è stata ravvisata.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa non si applica quando la controversia riguarda, a valle dell'esercizio del potere, un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale senza esercizio di potere autoritativo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa, entro il termine perentorio indicato dal giudice.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi mediante motivazione sintetica.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente di motivare la sentenza mediante richiamo a precedenti conformi, quando le relative motivazioni siano condivise.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di proporzionalità rapportato al fatturato erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture; gli atti successivi che rendono operativo il sistema hanno natura attuativa e non innovano l'obbligazione sostanziale.
• Il payback dei dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti di fornitura e non modifica l'entità della prestazione, il prezzo contrattuale o l'esito della gara; esso incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore quale forma di compartecipazione alla spesa sanitaria.
• Quando una regione, nell'attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare matematicamente percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, l'attività è vincolata, meramente ricognitiva e priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative a errori di fatturato, inclusione di voci di spesa o calcolo della quota di ripiano, quando l'importo deriva direttamente dall'applicazione di criteri legislativi e ministeriali, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di distinguere le controversie sull'esercizio di un potere autoritativo, devolute al giudice amministrativo, da quelle collocate a valle del potere e relative a un rapporto paritario e obbligatorio, devolute al giudice ordinario anche se l'atto applicativo è formalmente denominato "provvedimento".

Come è indicizzato