Corte di giustizia, Sentenza C-680/17

Visto Schengen, rappresentanza consolare e ricorso avverso il diniego

La Corte di giustizia, Prima Sezione, è intervenuta in un rinvio pregiudiziale del Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, relativo all’interpretazione del regolamento (CE) n. 810/2009, come modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013. La controversia riguardava il rifiuto di domande di visto di soggiorno di breve durata presentate da cittadini dello Sri Lanka nell’ambito di un accordo di rappresentanza tra Paesi Bassi e Confederazione svizzera.

Fatti e procedimento principale

I sigg. Vethanayagam e Sumanan avevano presentato nello Sri Lanka domande di visto per recarsi nei Paesi Bassi, tramite il consolato svizzero a Colombo, sulla base dell’accordo di rappresentanza con cui la Svizzera rappresentava i Paesi Bassi in tale paese terzo. Le autorità consolari svizzere avevano respinto le domande per insufficienza di mezzi di sussistenza. I richiedenti avevano poi proposto ricorso sia nei Paesi Bassi sia in Svizzera, ma il Ministro olandese si era dichiarato incompetente e il ricorso in Svizzera non aveva avuto seguito utile.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto il codice dei visti, in particolare:

• l’articolo 4, paragrafo 1, secondo cui le domande sono esaminate dai consolati;
• l’articolo 5, che individua lo Stato membro competente a esaminare e decidere sulla domanda;
• l’articolo 6, paragrafo 1, sulla competenza territoriale consolare;
• l’articolo 8, che disciplina gli accordi di rappresentanza e, al paragrafo 4, lettera d), consente che l’accordo bilaterale autorizzi il consolato dello Stato rappresentante a rifiutare il visto dopo l’esame della domanda;
• l’articolo 32, paragrafo 3, che riconosce ai richiedenti cui sia stato rifiutato il visto il diritto di proporre ricorso contro lo Stato membro che ha adottato la decisione definitiva;
• l’articolo 47, paragrafo 1, lettera h), relativo all’informazione al pubblico sulle decisioni negative e sui rimedi.

Sono inoltre rilevanti l’articolo 47 della Carta, il considerando 29 del codice dei visti e l’Accordo di associazione della Confederazione svizzera all’acquis di Schengen, che rende applicabile alla Svizzera lo sviluppo dell’acquis Schengen in materia di visti.

Prima questione: legittimazione della persona di riferimento

Il giudice del rinvio chiedeva se la persona di riferimento, interessata dall’esito della domanda di visto, potesse proporre in proprio il ricorso contro il diniego. La Corte ha escluso tale possibilità.

Ragionamento della Corte

La Corte ha rilevato che il tenore letterale dell’articolo 32, paragrafo 3, è inequivoco: il diritto di ricorso spetta ai "richiedenti cui sia stato rifiutato il visto". Il rinvio alla legislazione nazionale riguarda solo le modalità procedurali del ricorso, non l’individuazione del soggetto legittimato.

Il contesto conferma questa lettura: l’articolo 47, paragrafo 1, lettera h), e il modulo di notifica di cui all’allegato VI del codice dei visti presuppongono che il destinatario della decisione sia il richiedente e che il motivo del diniego attenga alla sua situazione personale. Anche la finalità del sistema, ossia la disciplina armonizzata del rilascio dei visti, induce a ritenere che l’interesse diretto e specifico a impugnare il diniego appartenga al richiedente.

La Corte precisa tuttavia che il diritto dell’Unione non osta a che la persona di riferimento intervenga nel procedimento come parte accessoria o che il richiedente conferisca mandato a un terzo per la rappresentanza in giudizio. Non può invece agire autonomamente in nome proprio.

Seconda e terza questione: Stato competente a decidere sul ricorso in caso di rappresentanza

Con queste questioni il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, quale Stato membro dovesse essere considerato autore della decisione definitiva quando, in virtù dell’accordo di rappresentanza, il consolato dello Stato rappresentante sia autorizzato a rifiutare il visto.

Ragionamento della Corte

La Corte ha spiegato che l’articolo 8 del codice dei visti prevede due modelli di rappresentanza in caso di diniego:

• la regola generale dell’articolo 8, paragrafo 2, secondo cui, se il consolato rappresentante intende rifiutare il visto, trasmette la domanda allo Stato rappresentato, il quale adotta la decisione finale;
• la deroga dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), che può essere inserita nell’accordo bilaterale e consente al consolato dello Stato rappresentante di rifiutare esso stesso il visto, assumendo la decisione definitiva.

Ne deriva che, ai fini dell’articolo 32, paragrafo 3, il ricorso va proposto contro lo Stato che ha adottato la decisione definitiva, e tale individuazione dipende dai termini dell’accordo di rappresentanza. Nel caso di specie, l’accordo tra Paesi Bassi e Svizzera attribuiva alla Svizzera il potere di rifiutare il visto e di esaminare i ricorsi secondo il diritto nazionale della parte rappresentante; pertanto, la competenza sul ricorso spettava alle autorità svizzere.

Quarta questione: compatibilità con il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva

Il giudice nazionale domandava se fosse compatibile con l’articolo 47 della Carta il fatto che il ricorso debba essere proposto nello Stato rappresentante e non in quello rappresentato.

Ragionamento della Corte

La Corte ha ricordato che il codice dei visti deve essere interpretato nel rispetto dei diritti fondamentali, come espressamente affermato dal considerando 29. Ha poi ribadito che, nel contesto dell’articolo 32, paragrafo 3, ciascuno Stato membro deve garantire una tutela giurisdizionale effettiva, precisando natura e modalità del ricorso nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, secondo la giurisprudenza già affermata nella sentenza El Hassani.

La circostanza che il ricorso sia diretto contro lo Stato rappresentante non incide, di per sé, sulla tutela giurisdizionale effettiva, purché il rimedio sia concretamente disponibile e adeguato. Nel caso della Svizzera, la Corte richiama inoltre il quadro dell’Accordo di associazione all’acquis di Schengen, che fonda la cooperazione Schengen sul rispetto dello Stato di diritto e dei diritti umani e impone alla Svizzera di attuare le disposizioni pertinenti dell’acquis.

Dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che:

• la persona di riferimento non può proporre in proprio il ricorso contro il rifiuto del visto;
• se un accordo bilaterale di rappresentanza autorizza lo Stato rappresentante a rifiutare il visto, il ricorso va proposto contro lo Stato rappresentante;
• tale interpretazione è compatibile con il diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva.

Principi pratici per gli operatori

Per la pratica forense e consulenziale, la sentenza chiarisce che nel sistema dei visti Schengen la legittimazione al ricorso è personale e spetta al richiedente, non a familiari o soggetti di riferimento. Inoltre, in presenza di rappresentanza consolare con potere di diniego attribuito allo Stato rappresentante, occorre individuare con precisione il contenuto dell’accordo bilaterale per stabilire quale autorità sia legittimata a decidere sul ricorso e quale ordinamento processuale si applichi.