Sentenza n. 332/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un'istanza completa per il rilascio di un permesso di costruire. Decorso il termine procedimentale senza un diniego motivato, sosteneva essersi formato il silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. 380/2001 e della l. 241/1990. Dopo l'adozione del PUC, il Comune ha negato l'attestazione relativa al decorso dei termini e all'accoglimento tacito della domanda, dichiarando inoltre la decadenza del permesso di costruire sulla base dell'art. 15, comma 4, del d.P.R. 380/2001 e delle misure di salvaguardia urbanistica. Sono stati dedotti quattro motivi: violazione degli artt. 12 e 15, comma 4, del d.P.R. 380/2001, della disciplina regolamentare regionale sulle misure di salvaguardia e degli artt. 3 e 10 del regolamento regionale richiamato dal Comune; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e di istruttoria, erroneità manifesta, travisamento, illogicità, sviamento e arbitrarietà; violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa partecipazione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso con sentenza semplificata, ritenendo manifestamente fondato il gravame. Ha affermato che, a fronte di una domanda completa di permesso di costruire e dell'inerzia comunale protrattasi oltre il termine previsto, si era formato il silenzio-assenso. L'amministrazione, a seguito della richiesta del privato, era quindi tenuta a rilasciare l'attestazione prevista dall'art. 20, comma 2-bis, l. 241/1990; non poteva negarla limitandosi a richiamare l'adozione del PUC. Il Comune avrebbe potuto incidere sul titolo tacito soltanto mediante l'esercizio dei poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, previa individuazione dei relativi presupposti e adeguata motivazione, assenti nel provvedimento impugnato. Il giudice ha inoltre distinto l'adozione del piano dalla sua entrata in vigore: la prima determina l'applicazione delle misure di salvaguardia, ma non consente di dichiarare la decadenza di un titolo già formatosi, poiché l'art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001 collega la decadenza all'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche. In fase di adozione, ove sussista contrasto con il piano adottato, l'amministrazione deve applicare la sospensione delle determinazioni prevista dalla disciplina sulle misure di salvaguardia, non la decadenza del titolo. Il provvedimento comunale è stato pertanto annullato e il Comune è stato ordinato di rilasciare, entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza, l'attestazione richiesta. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  L'inerzia dell'amministrazione su una domanda completa di permesso di costruire determina la formazione del silenzio-assenso; non è necessario che il privato dimostri preventivamente la piena conformità urbanistica dell'intervento.

• art. 20, comma 2-bis, l. 241/1990

  Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda.

  Una volta formato il silenzio-assenso, l'amministrazione è obbligata a rilasciare l'attestazione richiesta dal privato; il provvedimento sostitutivo dell'attestazione non può negare il titolo tacito senza una specifica base giuridica.

• art. 20, comma 3, l. 241/1990

  Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l'amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies.

  L'amministrazione può incidere sul titolo formatosi per silenzio-assenso soltanto mediante l'esercizio dei poteri di autotutela, con la verifica dei relativi presupposti e un'adeguata motivazione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento dei poteri di autotutela esercitabili sul titolo tacito; il provvedimento impugnato non è stato qualificato o motivato come revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento dei poteri di annullamento d'ufficio esercitabili sul titolo tacito; il Comune non ha individuato alcuna illegittimità del titolo né ha adottato un atto riconducibile all'autotutela.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il permesso decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

  La decadenza del permesso di costruire per contrasto con nuove previsioni urbanistiche presuppone l'entrata in vigore di tali previsioni; la mera adozione del PUC non è sufficiente.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  Le misure de quibus scattano automaticamente dalla data di adozione del nuovo piano urbanistico.

  L'adozione del piano determina l'applicazione automatica delle misure di salvaguardia, ma non l'entrata in vigore delle nuove previsioni urbanistiche e non comporta la decadenza dei titoli già formati.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per l'omessa partecipazione procedimentale; la decisione è stata definita sulla base dell'illegittimità sostanziale del provvedimento comunale.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa comunicazione alle parti.

Massime di principio

• L'inerzia dell'amministrazione su una domanda completa di permesso di costruire, protratta oltre il termine procedimentale senza un diniego motivato e salvo i casi normativamente esclusi, determina la formazione del silenzio-assenso.
• Una volta formato il silenzio-assenso sul permesso di costruire, l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare l'attestazione relativa al decorso dei termini e all'accoglimento tacito della domanda; la successiva adozione di uno strumento urbanistico non consente di negare tale attestazione senza una specifica motivazione giuridica.
• L'amministrazione può incidere su un titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso soltanto mediante l'esercizio dei poteri di autotutela previsti dalla legge, previa individuazione dei relativi presupposti e adeguata motivazione; non è sufficiente un generico richiamo all'adozione di un piano urbanistico.
• L'adozione di un piano urbanistico attiva le misure di salvaguardia, ma non equivale alla sua entrata in vigore: fino all'approvazione e alla pubblicazione previste dalla disciplina applicabile, le nuove previsioni urbanistiche non possono fondare la decadenza di un permesso di costruire già formatosi.
• La decadenza del permesso di costruire prevista dall'art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001, per contrasto con nuove previsioni urbanistiche, presuppone l'entrata in vigore di tali previsioni e non può essere disposta per la sola adozione del piano.

Come è indicizzato