Tribunale, Sentenza T-225/21

Aiuto di Stato italiano ad Alitalia per danni COVID-19: compatibilità dell'aiuto individuale con l'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE

Il Tribunale, con sentenza del 18 ottobre 2023 nella causa T-225/21, esamina il ricorso di Ryanair DAC avverso la decisione della Commissione che ha approvato un contributo di 199,45 milioni di euro concesso dall'Italia ad Alitalia per compensare i danni derivanti dalle restrizioni di viaggio e dalle misure di contenimento connesse alla pandemia di COVID-19. La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE in materia di aiuti di Stato nel settore del trasporto aereo.

Fatti e contesto del procedimento

Alitalia si trovava in amministrazione straordinaria dal 2017, in seguito a una situazione di insolvenza. Nel marzo 2020 l'Italia ha istituito un fondo di 350 milioni di euro per compensare i danni subiti dalle compagnie aeree a causa della pandemia, riservandolo a vettori titolari di licenza italiana e incaricati di obblighi di servizio pubblico. Il 20 luglio 2020 l'Italia ha notificato alla Commissione un aiuto individuale in favore di Alitalia, finalizzato a compensare il danno subito nel periodo 1 marzo-15 giugno 2020. La Commissione, senza aprire il procedimento formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, TFUE, ha dichiarato la misura compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Questioni sottoposte al Tribunale

Ryanair ha dedotto cinque motivi principali:

• abuso di potere e violazione dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE per non aver considerato i procedimenti formali pendenti sugli aiuti del 2017 e del 2019;
• errore di valutazione nella quantificazione del danno e nella verifica di proporzionalità dell'aiuto;
• violazione dei principi di non discriminazione, libera prestazione dei servizi e libertà di stabilimento;
• mancata apertura del procedimento formale di indagine;
• insufficienza della motivazione.

Normativa e precedenti rilevanti

Il Tribunale richiama, tra l'altro, l'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, l'articolo 108 TFUE, il regolamento (UE) 2015/1589 e il regolamento (CE) n. 1008/2008 sul trasporto aereo. Sul piano giurisprudenziale, richiama le sentenze e ordinanze relative a aiuti di Stato e danni da COVID-19, nonché il precedente TWD v Commissione sul cumulo con aiuti illegittimi e incompatibili già accertati.

Effetti dei precedenti aiuti del 2017 e del 2019

Il Tribunale esclude che la Commissione abbia abusato dei suoi poteri per aver adottato la decisione sull'aiuto COVID-19 prima di concludere i procedimenti formali aperti sui precedenti aiuti del 2017 e 2019. Sottolinea che quei procedimenti erano ancora pendenti e che gli aiuti contestati avevano oggetto e finalità diverse, essendo legati al salvataggio e alla ristrutturazione di Alitalia e non alla pandemia.

Il Tribunale afferma che le decisioni di apertura del procedimento formale hanno effetti giuridici, ma ciò non significa che ogni misura pendente debba essere necessariamente considerata nella valutazione di un nuovo aiuto. Nel caso concreto, gli aiuti del 2017 e 2019 non erano fattori rilevanti per stimare il danno da COVID-19, perché il danno era stato calcolato sulla base della differenza tra i dati EBITDA del periodo 1 marzo-15 giugno 2020 e quelli del corrispondente periodo del 2019. Il richiamo al precedente TWD non è pertinente, poiché lì si trattava di aiuti già dichiarati incompatibili e non rimborsati.

Valutazione del danno e causalità diretta

Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, sono compensabili solo i danni direttamente causati dall'evento eccezionale. La Commissione deve verificare con particolare attenzione che il danno derivi direttamente dalla pandemia e non da difficoltà pregresse dell'impresa.

Nel caso di Alitalia, il Tribunale ritiene sufficiente la metodologia adottata dalla Commissione, fondata sui dati EBITDA e limitata ai costi e ricavi direttamente connessi all'attività operativa. Ryanair non ha indicato specifiche voci di costo che sarebbero state impropriamente compensate come conseguenza delle difficoltà pregresse. Né ha dimostrato che i dati storici del 2019 fossero inaffidabili o che l'uso di piani aziendali previsionali fosse preferibile ai dati storici più recenti.

Periodo coperto dall'aiuto e costi evitati

Il Tribunale conferma che l'aiuto poteva coprire l'intero periodo 1 marzo-15 giugno 2020. La Commissione aveva spiegato che, oltre al lockdown italiano, già nei giorni iniziali di marzo vi erano restrizioni di viaggio diffuse in Italia, in altri Stati membri e in Paesi terzi; analogamente, nei primi giorni successivi al lockdown, le restrizioni erano ancora ampiamente in vigore. La misura era dunque giustificata anche per i giorni immediatamente anteriori e successivi al lockdown nazionale.

Quanto ai costi evitati, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia sufficientemente chiarito di aver considerato sia i costi evitati sia quelli aggiuntivi, includendo spese variabili e costi fissi ridotti. Le critiche di Ryanair sono giudicate troppo generiche, non essendo stati indicati costi specifici che Alitalia avrebbe potuto evitare e che sarebbero stati indebitamente compensati.

Irrelevanza del danno subito da altre compagnie aeree

Il Tribunale respinge l'argomento secondo cui la Commissione avrebbe dovuto valutare anche il danno sofferto da altre compagnie che operavano in Italia. L'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE non impone agli Stati membri di compensare integralmente tutti i soggetti danneggiati dall'evento eccezionale, né di concedere aiuti a tutte le vittime. È dunque legittimo un aiuto individuale destinato a un solo beneficiario, purché il danno compensato sia direttamente collegato all'evento eccezionale e l'importo non lo superi.

Avvantaggio competitivo e proporzionalità

Quanto al presunto vantaggio competitivo derivante ad Alitalia, il Tribunale ricorda che, ai fini della compatibilità dell'aiuto, l'"vantaggio" rilevante è quello costitutivo dell'aiuto stesso e non l'eventuale beneficio economico successivamente tratto dal suo utilizzo. La Commissione non era quindi tenuta a quantificare un possibile vantaggio concorrenziale ulteriore rispetto al nominale importo della sovvenzione.

Non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

Il Tribunale riconosce che la misura beneficia unicamente Alitalia e comporta quindi una differenza di trattamento rispetto alle altre compagnie. Tuttavia, tale differenza è inerente alla natura stessa di un aiuto individuale e, nel caso di specie, è giustificata dall'obiettivo legittimo di compensare un danno direttamente causato dalla pandemia. La misura è stata limitata a un periodo specifico e il suo importo non eccede il danno accertato, sicché è proporzionata.

Quanto alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, il Tribunale osserva che il ricorrente non ha dimostrato in che modo l'aiuto avrebbe concretamente dissuaso Ryanair dall'insediarsi in Italia o dal fornire servizi da e verso tale Stato. Nel settore del trasporto aereo, inoltre, la libera prestazione dei servizi è disciplinata da un regime speciale; la semplice circostanza che l'aiuto sia individuale non basta a configurare una restrizione incompatibile con il diritto dell'Unione.

Mancata apertura del procedimento formale

Il Tribunale respinge anche il motivo relativo alla mancata apertura del procedimento formale. Poiché i motivi sostanziali sollevati da Ryanair sono stati tutti disattesi, non emergono indizi di serie difficoltà tali da imporre alla Commissione l'avvio dell'indagine approfondita prevista dall'articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Obbligo di motivazione

Infine, il Tribunale giudica sufficiente la motivazione della decisione impugnata. La Commissione non doveva motivare l'esclusione dei vantaggi concorrenziali ulteriori, né la mancata considerazione dei precedenti aiuti del 2017 e 2019, né l'analisi separata delle libertà fondamentali, poiché tali profili non erano necessari alla luce della struttura della misura e dell'oggetto della decisione.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso di Ryanair, condanna la società a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione, e pone le spese della Repubblica italiana a carico di quest'ultima. La sentenza conferma così la linea giurisprudenziale favorevole alla Commissione nella gestione rapida degli aiuti COVID-19 ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.