Tribunale, Sentenza T-769/20

Aiuti di Stato COVID-19 alla compagnia Nordica

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Ryanair DAC contro la decisione con cui la Commissione ha ritenuto compatibile con il mercato interno l’aiuto concesso dall’Estonia a Nordica Aviation Group SA durante la pandemia COVID-19. L’aiuto consisteva in una ricapitalizzazione e in un prestito a tasso sovvenzionato, approvati sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del Temporary Framework.

Fatti e procedimento

Il 25 luglio 2020 l’Estonia ha notificato alla Commissione una misura di aiuto individuale per Nordica, del valore complessivo di 30 milioni di euro. La Commissione, con decisione dell’11 agosto 2020, ha qualificato la misura come aiuto di Stato e l’ha dichiarata compatibile con il mercato interno. Ryanair ha chiesto l’annullamento della decisione; la Commissione e la Repubblica di Estonia hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Questioni sottoposte al Tribunale

Ryanair ha articolato quattro motivi principali:

• errata applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del Temporary Framework;
• violazione della non discriminazione, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi;
• mancato avvio del procedimento formale di indagine ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE e lesione dei diritti procedurali;
• insufficiente motivazione ex articolo 296 TFUE.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 107 TFUE, soprattutto i paragrafi 1 e 3, lettera b), e il raffronto con la lettera c);
• l’articolo 108 TFUE e la disciplina del controllo preventivo sugli aiuti;
• l’articolo 263 TFUE;
• l’articolo 296 TFUE;
• l’articolo 345 TFUE;
• l’articolo 18 TFUE e le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, nonché l’articolo 58, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 100, paragrafo 2, TFUE nel settore dei trasporti;
• il regolamento (UE) 2015/1589;
• il regolamento (CE) n. 1008/2008;
• il Temporary Framework COVID-19 e gli orientamenti del 2014 sul salvataggio e la ristrutturazione.

Ragionamento sulla compatibilità dell’aiuto con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE

Il Tribunale chiarisce anzitutto che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE è una deroga da interpretare restrittivamente, ma consente anche aiuti individuali, non solo regimi di aiuto. Non è necessario che il singolo aiuto, da solo, risolva integralmente il grave turbamento economico dello Stato membro: è sufficiente che contribuisca, insieme ad altri interventi, a rimediare alla crisi.

Quanto alla situazione estone, il Tribunale accetta la valutazione della Commissione secondo cui Nordica aveva un rilievo significativo per l’occupazione, la connettività e l’economia nazionale, anche per i servizi ACMI prestati ad altre compagnie e per il ruolo svolto durante l’emergenza sanitaria. Perciò, la misura poteva ragionevolmente contribuire a evitare un ulteriore peggioramento del turbamento economico.

Condizioni di ammissibilità della ricapitalizzazione nel Temporary Framework

Sul requisito di cui al punto 49(a), il Tribunale osserva che Nordica, a causa delle perdite e del contesto pandemico, rischiava concretamente la cessazione dell’attività o gravi difficoltà operative. La censura di Ryanair in realtà si appuntava sulla possibilità di reperire finanziamenti di mercato, tema che riguarda il punto 49(c).

Sul punto 49(c), il Tribunale ritiene sufficiente il fascio di elementi valorizzato dalla Commissione: il tentativo infruttuoso di ottenere un prestito bancario, l’assenza di aeromobili e di asset da dare in garanzia o da vendere e rilocare, e la grave crisi del settore aereo. La Commissione non si è quindi limitata a un’assunzione astratta, ma ha tratto la conclusione da circostanze specifiche e convergenti.

Sul punto 49(b), relativo al “comune interesse” all’intervento, il Tribunale respinge l’idea che la misura fosse giustificabile solo in caso di collasso dell’intero settore. Il testo del Temporary Framework consente anche interventi per evitare la perdita di un servizio importante o altre situazioni analoghe. La Commissione ha legittimamente considerato che la cessazione di Nordica avrebbe potuto ridurre la connettività estone, incidere su Tallinn Airport e creare un vuoto difficilmente colmabile nel breve periodo.

Scelta dell’strumento di ricapitalizzazione e proporzionalità

Il Tribunale interpreta il punto 53 del Temporary Framework nel senso che la “appropriatezza” dello strumento si valuta attraverso il rispetto delle condizioni di dettaglio previste per la ricapitalizzazione: importo, remunerazione, uscita dello Stato, governance e prevenzione di distorsioni della concorrenza. Non incombe sulla Commissione un obbligo generale di confrontare tutte le possibili forme alternative di aiuto ipotizzabili.

Uscita dello Stato e meccanismo di step-up

Sul punto 61 del Temporary Framework, il Tribunale riconosce che, in linea generale, una ricapitalizzazione deve includere un meccanismo di aumento progressivo della remunerazione dello Stato per incentivare il riacquisto della partecipazione pubblica. Tuttavia, nel caso di Nordica, la situazione era peculiare: la società era interamente controllata dallo Stato prima e dopo l’intervento. In tale contesto, un meccanismo di step-up non avrebbe avuto reale effetto incentivante sull’uscita dello Stato e avrebbe potuto perfino aumentare l’aiuto richiesto.

Il Tribunale ritiene dunque giustificata la deroga puntuale applicata dalla Commissione, anche alla luce dei vincoli autoimposti nel Temporary Framework e della necessità di tener conto delle circostanze eccezionali della pandemia. Le condizioni supplementari imposte all’Estonia sulla strategia di uscita, sul riacquisto delle azioni e sugli obblighi informativi sono considerate sufficienti a salvaguardare l’obiettivo perseguito dal framework.

Piano di ristrutturazione dopo sette anni

Quanto al punto 85 del Temporary Framework, il Tribunale esclude che il rinvio della notifica del piano di ristrutturazione fino a sette anni sia eccessivo o sproporzionato. Poiché i beneficiari del quadro COVID-19 non erano imprese già in difficoltà al 31 dicembre 2019, ma soggetti colpiti da una crisi esterna e improvvisa, non è irragionevole attendere un periodo prolungato prima di imporre la ristrutturazione. Il richiamo alla Banking Communication è considerato inconferente, trattandosi di una crisi diversa per natura e origine.

Nessun obbligo di bilanciamento tra effetti positivi e negativi

Il Tribunale afferma in modo netto che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non richiede una ponderazione tra effetti favorevoli dell’aiuto e suoi effetti distorsivi sulla concorrenza e sugli scambi. Tale bilanciamento è tipico dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, non della lettera b). Anche il Temporary Framework non introduce un simile obbligo generale. Ne consegue il rigetto del motivo principale e della questione di legittimità sollevata in via incidentale contro il framework.

Non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

Il Tribunale osserva che l’aiuto individuale, per definizione, beneficia un solo soggetto e differenzia tale beneficiario dagli altri operatori: ciò non è di per sé contrario al diritto dell’Unione, purché la misura sia giustificata e proporzionata rispetto all’obiettivo legittimo perseguito.

Nel caso di specie, l’obiettivo era preservare la contribuzione di Nordica all’economia e alla connettività estone. La Commissione ha evidenziato elementi concreti: peso occupazionale, ruolo nell’aviation ecosystem nazionale, servizi ACMI essenziali, operazioni di rimpatrio e trasporto di materiale medico. Il Tribunale conclude che la differenza di trattamento era giustificata e non eccedeva quanto necessario.

Quanto alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, il Tribunale sottolinea che nel settore dei trasporti si applica un regime speciale, governato dal titolo VI del TFUE e, sul piano derivato, dal regolamento n. 1008/2008. Ryanair non ha dimostrato in che modo il vantaggio concesso a Nordica fosse idoneo, di per sé, a dissuadere l’attività transfrontaliera di altri vettori. Pertanto, non vi è stata violazione delle libertà invocate.

Procedimento formale di indagine e diritti procedurali

Il Tribunale ricorda che il procedimento formale deve essere avviato solo quando l’esame preliminare lasci emergere dubbi oggettivi sulla compatibilità della misura. Nel caso concreto, le censure di Ryanair ripetevano sostanzialmente i motivi di merito già respinti e non fornivano indizi di “serious difficulties” tali da imporre l’apertura della fase formale. Di conseguenza, non vi è stata lesione dei diritti procedurali del ricorrente.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale ritiene sufficiente la motivazione della Commissione. La decisione impugnata conteneva elementi idonei a spiegare:

• perché l’aiuto a Nordica poteva contribuire a rimediare al turbamento economico;
• perché il finanziamento di mercato era impraticabile;
• perché non era necessario confrontare astrattamente altri strumenti di ricapitalizzazione;
• perché non occorreva un bilanciamento degli effetti;
• perché la scelta di Nordica come unico beneficiario era giustificata dalla sua importanza per l’Estonia.

Decisione e principio finale

Il ricorso è integralmente respinto. Ryanair è condannata alle spese; la Repubblica di Estonia sopporta le proprie spese come interveniente. La sentenza consolida la linea giurisprudenziale sui casi COVID-19, confermando l’ampio margine della Commissione nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE entro i confini del Temporary Framework, purché la motivazione sia concreta e ancorata a elementi fattuali specifici.