Tribunale, Sentenza T-737/20

Aiuto di Stato alla compagnia aerea airBaltic nel contesto della pandemia COVID-19

La pronuncia riguarda un ricorso per annullamento proposto da Ryanair DAC contro la decisione della Commissione che ha autorizzato una ricapitalizzazione di airBaltic da parte della Lettonia. Si tratta di una decisione di non sollevare obiezioni adottata nel quadro dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del Temporary Framework sugli aiuti di Stato COVID-19.

Fatti e procedimento principale

La Lettonia aveva notificato alla Commissione un aiuto individuale sotto forma di ricapitalizzazione di 250 milioni di euro in favore di airBaltic, compagnia non quotata ma controllata in maggioranza dallo Stato lettone. La Commissione ha ritenuto che la misura costituisse aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma che fosse compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, come interpretato dal Temporary Framework.

Ryanair, concorrente di airBaltic, ha chiesto l'annullamento della decisione sostenendo, in sostanza, che la Commissione avesse applicato in modo errato il diritto sugli aiuti di Stato e avesse trascurato le libertà fondamentali e l'obbligo di motivazione.

Ricevibilità e legittimazione ad agire

Il Tribunale ha innanzitutto riconosciuto che Ryanair era un "interessato" ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell'articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589, in quanto concorrente di airBaltic. Di conseguenza, Ryanair aveva titolo a far valere la violazione dei propri diritti procedurali.

Quanto alla legittimazione a contestare il merito della decisione, il Tribunale ha ritenuto che Ryanair avesse dimostrato, in via prima facie, che l'aiuto era idoneo ad incidere in modo sostanziale sulla sua posizione concorrenziale sul mercato interessato. Sono stati valorizzati, tra l'altro, la competizione diretta su numerose rotte, la quota di mercato di Ryanair in Lettonia, la crescita del mercato e il rischio che la ricapitalizzazione rafforzasse ulteriormente la posizione di airBaltic.

Normativa rilevante

Il Tribunale ha richiamato in particolare:

• l'articolo 107 TFUE, soprattutto il paragrafo 3, lettera b);
• l'articolo 108 TFUE e il regolamento 2015/1589;
• il Temporary Framework per gli aiuti di Stato COVID-19, con riferimento ai punti 49, 52, 53, 56, 61, 64, 71, 72, 79-81 e 85;
• l'articolo 296, secondo comma, TFUE;
• la direttiva 2018/1972, per la nozione di significant market power;
• il regolamento 1008/2008 sul trasporto aereo;
• il regolamento 95/93 sugli slot aeroportuali.

Primo motivo: errata applicazione dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del Temporary Framework

Il primo motivo, articolato in sette parti, è stato integralmente respinto.

Inadeguatezza della misura rispetto alla grave perturbazione dell'economia lettone

Il Tribunale ha chiarito che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non richiede che un aiuto individuale, da solo, sia in grado di risolvere la crisi economica. È sufficiente che contribuisca a rimediare alla grave perturbazione dell'economia nazionale, purché sia necessario, appropriato e proporzionato. Non era quindi decisivo che l'aiuto fosse concesso a una sola compagnia aerea.

Condizioni di ammissibilità del punto 49 del Temporary Framework

Il Tribunale ha confermato che airBaltic soddisfaceva le condizioni del punto 49:

• punto 49(a): la società affrontava gravi difficoltà di liquidità e il rischio di default sui bond emessi nel 2019, con perdite previste molto rilevanti;
• punto 49(b): l'intervento era nel comune interesse, poiché airBaltic assicurava la connettività della Lettonia con i principali centri europei e contribuiva in modo significativo al PIL e all'occupazione;
• punto 49(c): la società non aveva accesso a finanziamenti di mercato a condizioni sostenibili, anche per vincoli contrattuali connessi ai bond 2019, e la misura orizzontale esistente non era sufficiente.

Il Tribunale ha inoltre respinto la tesi secondo cui la Commissione avrebbe dovuto verificare altre soluzioni di mercato o la reale impossibilità del socio di minoranza di partecipare al finanziamento.

Misure meno distorsive della concorrenza

La censura secondo cui la Commissione non avrebbe verificato l'esistenza di strumenti meno distorsivi è stata respinta. Secondo il Tribunale, il punto 53 del Temporary Framework va letto insieme alle sezioni 3.11.4-3.11.7: se sono rispettate le condizioni su ammontare, remunerazione, governance, uscita dello Stato e strategia di dismissione, lo strumento selezionato deve considerarsi conforme. Non vi era inoltre un obbligo generale di dimostrare l'inesistenza di ogni altra misura ipotetica.

Uscita dello Stato e meccanismi di redemption

Il Tribunale ha ritenuto sufficiente il meccanismo di step-up previsto dalla Lettonia e ha considerato conforme la prospettata quotazione in borsa con vendita delle azioni acquisite tramite la ricapitalizzazione. Il Temporary Framework non imponeva la dismissione dell'intera partecipazione pubblica originaria, ma soltanto il rimborso/redemption dell'intervento pubblico e una credibile exit strategy entro i termini previsti.

Piano di ristrutturazione e bilanciamento degli effetti

La censura sulla mancata richiesta di un piano di ristrutturazione immediato è stata respinta: il punto 85 del Temporary Framework prevede il piano solo se, dopo sei o sette anni, la partecipazione pubblica non si è ridotta sotto la soglia del 15%. Il Tribunale ha giudicato il termine coerente con la logica del quadro temporaneo.

Quanto al c.d. balancing test, il Tribunale ha affermato che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non richiede la ponderazione tra effetti positivi e negativi dell'aiuto, a differenza dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Neppure il Temporary Framework impone un simile bilanciamento.

Aggressive expansion e significant market power

La censura relativa al punto 71 è stata respinta perché il business plan di airBaltic mostrava solo un graduale ritorno ai progetti pre-COVID, senza dimostrare un'aggressiva espansione commerciale finanziata dall'aiuto.

Quanto al punto 72, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione potesse definire i mercati rilevanti con l'approccio airport-by-airport, e non con l'approccio O&D tipico del controllo delle concentrazioni. Ha poi confermato che airBaltic non aveva significant market power a Riga, Vilnius e Tallinn: i dati mostravano capacità disponibile, assenza di congestione significativa e possibilità di ingresso o espansione dei concorrenti.

Secondo motivo: violazione dei principi di non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

Il Tribunale ha respinto la censura di discriminazione. Ha rilevato che l'aiuto individuale, per sua natura, beneficia un solo operatore e che ciò non basta a integrare una violazione del principio di non discriminazione, se la misura è giustificata e proporzionata rispetto all'obiettivo perseguito. Nel caso di specie, airBaltic era ritenuta essenziale per la connettività e per l'economia lettone, sicché la scelta di sostenerla esclusivamente era giustificata.

Quanto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, il Tribunale ha ricordato che nel settore dei trasporti la libera prestazione dei servizi è soggetta al regime specifico del titolo VI TFUE e che l'articolo 56 TFUE non si applica direttamente al trasporto aereo. L'applicazione dell'aiuto non produceva restrizioni ulteriori rispetto a quelle fisiologiche dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, soprattutto, la misura era compatibile ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Terzo motivo: mancata apertura del procedimento formale di indagine

Il Tribunale ha ricordato che la Commissione deve aprire il procedimento formale quando, al termine della fase preliminare, permangono dubbi oggettivi sulla compatibilità dell'aiuto con il mercato interno. Tuttavia, nel caso concreto, i rilievi di Ryanair non mostravano errori o lacune tali da rivelare "serie difficoltà" istruttorie. Di conseguenza, la Commissione non era tenuta ad avviare il procedimento ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Quarto motivo: difetto di motivazione

Il Tribunale ha ritenuto che la decisione fosse sufficientemente motivata. La Commissione aveva esposto in modo comprensibile le ragioni per cui airBaltic era considerata rilevante per la connettività e l'economia lettone, per cui soddisfaceva le condizioni del Temporary Framework e per cui non vi era necessità di aprire il procedimento formale. La motivazione non doveva affrontare ogni possibile argomento ipotetico sollevato da Ryanair.

Esito e dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Ryanair è stata condannata a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle della Commissione e di airBaltic; la Repubblica di Lettonia ha sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non impone un bilanciamento espresso tra effetti positivi e negativi dell'aiuto;
• un aiuto individuale COVID-19 può essere compatibile anche se destinato a un solo operatore, purché necessario, appropriato e proporzionato;
• il Temporary Framework va interpretato sistematicamente, senza trasformare le sue previsioni in requisiti ulteriori non previsti dal testo;
• per il punto 72 del Temporary Framework, il concetto di SMP è sostanzialmente assimilabile alla dominanza e la definizione del mercato può tener conto delle specificità dell'intervento pubblico nel settore aereo;
• la natura individuale dell'aiuto non integra di per sé una discriminazione vietata.