Sentenza n. 842/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una SCIA per realizzare e avviare un impianto di confezionamento di calcestruzzo nell'agglomerato industriale ASI di Bovino. Il Comune aveva dapprima dichiarato inefficace la SCIA per la ritenuta mancanza di un titolo di disponibilità dell'area idoneo a produrre effetti traslativi e perché l'intervento avrebbe richiesto un permesso di costruire; successivamente aveva negato l'avvio dell'attività per l'assenza delle opere di urbanizzazione primaria e, con i motivi aggiunti, aveva ribadito l'inapplicabilità della SCIA alternativa al permesso di costruire per la mancanza di precise disposizioni plano-volumetriche nel piano regolatore ASI. La ricorrente ha dedotto l'incompetenza del SUAP, sostenendo che le valutazioni urbanistiche spettassero al Consorzio ASI e allo Sportello unico per l'edilizia; la violazione della disciplina sul SUAP, sulla SCIA e sui titoli edilizi; il difetto di istruttoria, l'erroneità dei presupposti e la contraddittorietà dell'azione amministrativa. Ha inoltre sostenuto che i preliminari di compravendita e l'assegnazione ASI fossero sufficienti a legittimare la presentazione della SCIA, che l'intervento potesse essere realizzato mediante SCIA alternativa ai sensi dell'art. 23 d.P.R. 380/2001 e che le urbanizzazioni, pur non ancora completate, fossero programmate entro il triennio previsto dall'art. 12 d.P.R. 380/2001. Nel corso del giudizio, per la scadenza dei preliminari, la ricorrente ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse all'annullamento, chiedendo tuttavia l'accertamento dell'illegittimità degli atti ai fini di una futura domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il Tribunale ha estromesso il Consorzio ASI per difetto di legittimazione passiva, ritenendo gli atti impugnati imputabili esclusivamente al Comune. Ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse sulla domanda demolitoria, poiché la scadenza dei preliminari aveva reso non più utile l'annullamento. Ha però esaminato la richiesta di accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori. La censura di incompetenza è stata respinta: il SUAP opera quale unico punto di accesso e coordinamento del procedimento relativo alle attività produttive e può definire il procedimento, mentre il parere del Consorzio ASI costituisce un apporto endoprocedimentale; anche le competenze edilizie del SUE sono assorbite nel procedimento unico SUAP, pur restando esercitabili dagli uffici competenti nell'ambito di tale circuito. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittimo il rilievo comunale sull'insufficienza della SCIA. L'art. 23, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001 consente la SCIA alternativa al permesso di costruire per interventi di nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi contenenti precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive. Nel caso concreto, gli elaborati della SCIA non indicavano con precisione i prospetti e l'allocazione dell'intervento; le NTA del piano regolatore ASI contenevano prescrizioni generali, non sostitutive di una pianificazione attuativa di dettaglio; inoltre, l'intervento riguardava una piattaforma in cemento armato di circa 700 mq, moduli prefabbricati, vasche e rilevanti opere di sistemazione del terreno, sicché non poteva essere qualificato come opera modesta a basso impatto. Il Tribunale ha altresì ritenuto non superabile la carenza delle urbanizzazioni primarie: l'area era priva di viabilità, reti e servizi essenziali e non era sufficiente la mera programmazione futura dei lavori, né l'impegno del Consorzio a realizzarli. Per tali ragioni ha rigettato la domanda di accertamento dell'illegittimità ex art. 34, comma 3, c.p.a. Ha condannato la ricorrente al pagamento di 2.000 euro di spese in favore del Comune e ha compensato le spese nei confronti del Consorzio ASI.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando nel corso del giudizio l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori.

  La dichiarazione di interesse ai fini risarcitori consente di ottenere l'accertamento dell'illegittimità anche senza proporre contestualmente la domanda di risarcimento; nel caso concreto, tuttavia, l'accertamento è stato negato perché gli atti sono stati ritenuti legittimi.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione dell'interesse all'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori deve essere resa nelle forme e nei termini previsti per le memorie conclusionali; la dichiarazione è stata ritenuta tempestiva e processualmente ammissibile.

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  Il SUAP è il punto unico di accesso e coordina gli apporti istruttori delle amministrazioni competenti, potendo definire il procedimento relativo all'attività produttiva.

• artt. 2 e 5 l.r. Puglia n. 2/2007

  Il parere del Consorzio ASI, ove previsto, costituisce un atto endoprocedimentale e non sottrae al SUAP il potere di definire il procedimento.

• art. 19 l. 241/1990

  La SCIA non è stata ritenuta titolo sufficiente per l'intervento concreto, in ragione della necessità del permesso di costruire.

• art. 23, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante segnalazione certificata di inizio di attività: b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati [...] che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive.

  La SCIA alternativa per la nuova costruzione richiede un piano attuativo contenente prescrizioni puntuali e dettagliate; indicazioni generali contenute nelle NTA di un piano regolatore non sono sufficienti.

• art. 12, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La possibilità di completare le urbanizzazioni entro un termine futuro non esonera dalla verifica della loro effettiva realizzazione quando l'area risulti concretamente priva delle infrastrutture primarie necessarie all'insediamento.

• artt. 11 e 23 d.P.R. 380/2001

  La questione della sufficienza dei preliminari di compravendita quale titolo legittimante è stata lasciata impregiudicata, poiché la pluralità delle motivazioni rendeva comunque decisiva l'insufficienza della SCIA.

Massime di principio

• Nel procedimento unico SUAP, il SUAP costituisce il punto unico di accesso e di coordinamento degli apporti delle amministrazioni competenti e conserva il potere di definire il procedimento; i pareri degli enti coinvolti, anche quando obbligatori, hanno natura endoprocedimentale e non trasferiscono a tali enti la competenza decisoria finale.
• La SCIA alternativa al permesso di costruire prevista dall'art. 23, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001 è utilizzabile per interventi di nuova costruzione solo quando essi siano disciplinati da un piano attuativo contenente precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive. Prescrizioni generali contenute nelle norme tecniche di attuazione di uno strumento urbanistico generale non soddisfano tale requisito in assenza di una pianificazione attuativa di dettaglio.
• La qualificazione di un intervento edilizio come opera modesta non è compatibile con la realizzazione di una piattaforma in cemento armato di rilevanti dimensioni, impianti produttivi, moduli prefabbricati, vasche e opere di movimentazione e sistemazione del terreno, quando tali opere determinino un significativo impatto urbanistico ed edilizio.
• La mera programmazione futura delle opere di urbanizzazione primaria o l'impegno dell'ente a realizzarle non consentono l'immediato insediamento produttivo quando l'area sia concretamente priva di viabilità, reti e servizi essenziali; l'amministrazione può verificare l'effettiva sussistenza delle condizioni di urbanizzazione necessarie.
• Quando l'annullamento non è più utile per il ricorrente, la dichiarazione di interesse all'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. è processualmente sufficiente anche senza la contestuale proposizione della domanda risarcitoria; l'accertamento deve però essere pronunciato solo se il provvedimento risulta effettivamente illegittimo.

Come è indicizzato