Sentenza n. 7640/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il dottorando ha appellato la sentenza del TAR Campania del 27 maggio 2025, che aveva respinto il ricorso contro l’esclusione dal terzo anno del dottorato e la decadenza dalla borsa INPS. Ha dedotto: l’erronea valutazione della natura interdisciplinare del progetto e l’inadeguatezza dei supervisori rispetto alle componenti economiche, giuridiche e previdenziali; l’inattendibilità delle valutazioni dei supervisori per errori e travisamenti, mancata considerazione delle difficoltà organizzative e dei documenti acquisiti, assenza di una base convenzionale per le attività presso strutture di Perugia e conflitti d’interesse; l’insufficienza delle garanzie partecipative e dell’accesso agli atti, in particolare per la tardiva conoscenza di una relazione e della corrispondenza sulla sede estera; l’illegittimità della mancata sospensione del procedimento in attesa dei giudizi di accesso e della controversia scozzese; l’illegittimità dell’art. 27 del regolamento di Ateneo, del difetto di istruttoria e di motivazione, e dell’addebito relativo alla mancata produzione di pubblicazioni e allo svolgimento dei segmenti di ricerca presso l’INPS e all’estero. In appello ha inoltre prodotto una nota del 9 dicembre 2025 sull’assenza di convenzioni con l’Azienda ospedaliera e richiamato una sentenza del 2026 resa in un giudizio di accesso sul database menzionato dai supervisori, chiedendo ulteriori acquisizioni istruttorie. Ha infine chiesto la sospensione o il rinvio del giudizio in attesa di accertamenti penali e di decisioni in procedimenti distinti.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e i due motivi aggiunti, confermando il rigetto del ricorso disposto dal TAR. Respinge preliminarmente la sospensione e il rinvio dell’udienza: gli accertamenti penali e gli altri giudizi richiamati non sono pregiudiziali, e il rinvio non è giustificato da casi eccezionali; la documentazione depositata dall’Università nell’agosto 2026 riproduceva atti già presenti nel fascicolo di primo grado. Respinge le richieste istruttorie perché il materiale acquisito è sufficiente e la questione del database non è decisiva: anche assumendo che la sua effettiva messa a disposizione non sia dimostrata, restano autonomi elementi idonei a sostenere la valutazione. Ritiene legittima la scelta di un supervisore nefrologo, poiché la componente nefrologica era strutturale nel progetto interdisciplinare, e afferma che la co-supervisione scientifica non richiede una convenzione interuniversitaria. L’assenza di convenzioni con le strutture perugine impedisce però di imputare al dottorando la mancata frequenza fisica delle attività che le presupponevano; non invalida né la supervisione scientifica né le valutazioni relative ad attività svolte o assegnate indipendentemente dall’accesso alle strutture. Considera legittimo il giudizio tecnico del Collegio dei docenti, fondato su una pluralità di riscontri circa tempi dilatati, difficoltà metodologiche, discontinuità e mancata tempestiva finalizzazione di attività, inclusa la mancata sottomissione del protocollo. Il controllo giudiziale verifica presupposti, istruttoria e coerenza, ma non consente di sostituire una diversa valutazione scientifica a quella dell’organo universitario. Esclude che la mancata pubblicazione sia un autonomo requisito ostativo, pur potendo rilevare l’avanzamento dell’attività scientifica. Il mancato svolgimento del segmento presso l’INPS non è integralmente imputabile al dottorando, ma non è decisivo perché la valutazione negativa poggia su altri elementi. Quanto al procedimento, l’interessato fu convocato due volte e poté presentare osservazioni scritte, esaminate nuovamente dal Collegio prima del decreto; la parziale tardività dell’accesso non ha compromesso in misura invalidante la partecipazione, poiché le ragioni essenziali erano note e la base residua della valutazione è autonoma. Non era necessario sospendere il procedimento amministrativo in attesa di controversie esterne. L’art. 27 del regolamento non preclude osservazioni scritte e la formula «atto dovuto» non rese apparente il contraddittorio. Respinge le censure di conflitto d’interessi: i contrasti sorti nel rapporto accademico, le valutazioni critiche pregresse e la denuncia-querela del Rettore, senza ulteriori circostanze concrete, non dimostrano grave inimicizia o compromissione dell’imparzialità. Ritiene sufficiente la motivazione per relationem del decreto, letto con gli atti richiamati, e adeguata l’istruttoria residua. Respinge anche la richiesta di trasmissione degli atti alla Procura, non essendo una domanda sulla quale il giudice debba pronunciarsi né emergendo presupposti per la trasmissione ai sensi dell’art. 331, comma 4, c.p.p. Spese del grado integralmente compensate per la complessità della controversia e le sopravvenienze.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione dei documenti formatisi successivamente alla definizione del giudizio di primo grado è consentita dall’art. 104, comma 2, c.p.a., essendo evidente che la loro mancata produzione in quella sede dipende da una causa non imputabile alla parte.

  In appello sono ammissibili documenti formatisi dopo la definizione del primo grado quando la mancata produzione precedente dipenda da una causa non imputabile alla parte.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  Quanto ai motivi aggiunti proposti in appello, gli stessi possono essere esaminati nei limiti stabiliti dall’art. 104, comma 3, c.p.a., in quanto diretti a far valere ulteriori vizi degli atti e dei provvedimenti amministrativi già impugnati, che l’appellante assume emergere dalle sopravvenienze acquisite nel corso del presente grado. Resta invece preclusa l’introduzione in appello dell’impugnazione di nuovi atti sopravvenuti.

  I motivi aggiunti in appello possono dedurre vizi ulteriori degli atti già impugnati emersi da sopravvenienze, ma non introdurre l’impugnazione di nuovi atti sopravvenuti.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Quanto alla sospensione, l’art. 79, comma 1, c.p.a. rinvia, per la relativa disciplina, al codice di procedura civile, alle altre leggi e al diritto dell’Unione europea.

  La disciplina della sospensione del processo amministrativo è integrata dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell’Unione europea.

• art. 295 c.p.c.

  L’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha chiarito che il sistema processuale non contempla una sospensione disposta per mere ragioni di opportunità e che la sospensione necessaria ai sensi dell’art. 295 c.p.c. presuppone l’esistenza di una questione o controversia avente carattere effettivamente pregiudiziale rispetto alla decisione del giudizio (Cons. Stato, Ad. plen., 22 marzo 2024, n. 4).

  La sospensione necessaria richiede una questione effettivamente pregiudiziale; non può essere disposta per mera opportunità o per attendere elementi potenzialmente utili alla ricostruzione dei fatti.

• art. 296 c.p.c.

  Né ricorrono i presupposti della sospensione facoltativa prevista dall’art. 296 c.p.c., che richiede l’istanza di tutte le parti.

  La sospensione facoltativa prevista dall’art. 296 c.p.c. richiede l’istanza concorde di tutte le parti.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., il rinvio della trattazione può essere disposto soltanto in presenza di «casi eccezionali», da individuarsi in ragioni di particolare gravità concretamente incidenti sulle esigenze di tutela del diritto di difesa, nel necessario bilanciamento con il principio di ragionevole durata del processo.

  Il rinvio della trattazione è consentito solo in casi eccezionali, per ragioni particolarmente gravi che incidano concretamente sul diritto di difesa, bilanciato con la ragionevole durata del processo.

• artt. 14 e 16 del regolamento di Ateneo

  Gli artt. 14 e 16 del regolamento di Ateneo attribuiscono al Collegio dei docenti la designazione del supervisore e dei co-supervisori e prevedono che a ciascun dottorando siano assegnati un supervisore e uno o più co-supervisori, scelti anche tra soggetti esterni al Collegio.

  Il Collegio dei docenti designa supervisore e co-supervisori, che possono essere scelti anche all’esterno del Collegio; la disciplina non impone una corrispondenza esclusiva tra settore disciplinare e ogni componente di un progetto interdisciplinare.

• art. 16 del regolamento di Ateneo

  In particolare, l’art. 16 del regolamento di Ateneo stabilisce che a ciascun dottorando siano assegnati un supervisore e uno o più co-supervisori, di cui almeno uno di provenienza accademica, scelti dal Collegio dei docenti anche tra soggetti esterni ad esso. La disposizione non subordina la designazione di un co-supervisore esterno alla stipulazione di una convenzione tra l’Ateneo sede del dottorato e quello di appartenenza del docente.

  La designazione di un co-supervisore esterno non richiede una convenzione interuniversitaria; la co-supervisione scientifica è distinta dalla co-tutela di tesi basata su accordi tra università.

• art. 27 del regolamento di Ateneo

  L’art. 27 stabilisce che il Collegio dei docenti, con motivata deliberazione, acquisito il parere del supervisore e dei co-supervisori e «sentito il dottorando», può proporre al Rettore l’esclusione dal corso, tra l’altro, nel caso di «formazione valutata insufficiente da parte del collegio dei docenti».

  Il Collegio può proporre motivatamente l’esclusione per insufficienza della formazione, previo parere dei supervisori e dopo aver sentito il dottorando; la disposizione non preclude la presentazione di osservazioni scritte né impone che l’audizione sia l’unica modalità partecipativa.

• art. 6-bis l. 241/1990

  L’art. 6-bis della legge n. 241 del 1990 impone l’astensione in presenza di un conflitto di interessi, anche potenziale; l’art. 7 del d.P.R. n. 62 del 2013 contempla, tra le altre ipotesi, la grave inimicizia e le gravi ragioni di convenienza. L’applicazione di tali disposizioni presuppone, tuttavia, circostanze concrete idonee a compromettere, anche solo potenzialmente, l’imparzialità nell’esercizio della funzione.

  L’obbligo di astensione sorge in presenza di circostanze concrete che possano compromettere l’imparzialità; il mero contrasto con il soggetto valutato o precedenti valutazioni sfavorevoli non bastano.

• art. 7 d.P.R. 62/2013

  L’art. 6-bis della legge n. 241 del 1990 impone l’astensione in presenza di un conflitto di interessi, anche potenziale; l’art. 7 del d.P.R. n. 62 del 2013 contempla, tra le altre ipotesi, la grave inimicizia e le gravi ragioni di convenienza. L’applicazione di tali disposizioni presuppone, tuttavia, circostanze concrete idonee a compromettere, anche solo potenzialmente, l’imparzialità nell’esercizio della funzione.

  La grave inimicizia o le gravi ragioni di convenienza rilevano quando siano supportate da circostanze concrete idonee a porre oggettivamente in dubbio l’imparzialità.

• art. 331, comma 4, c.p.p.

  Né, alla luce delle risultanze esaminate, emergono elementi che impongano la trasmissione degli atti ai sensi dell’art. 331, comma 4, c.p.p.

  La trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria penale è dovuta solo quando emergano gli elementi previsti dalla disposizione; la richiesta di parte, da sola, non impone al giudice di trasmettere gli atti.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo va verificata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Documenti formati o acquisiti successivamente possono essere utilizzati per dimostrare che presupposti fattuali originari erano inesistenti, travisati o erroneamente rappresentati, ma non producono di per sé un’illegittimità sopravvenuta.
• Nel giudizio di appello, la sopravvenuta disponibilità di documenti può giustificare motivi aggiunti diretti a contestare ulteriori vizi degli atti già impugnati, ma non consente di impugnare nuovi atti sopravvenuti.
• La valutazione universitaria sulla sufficienza della formazione dottorale è espressione di discrezionalità tecnica. Il giudice verifica l’esattezza dei presupposti fattuali, la completezza dell’istruttoria, la coerenza del procedimento e l’attendibilità dell’applicazione dei criteri tecnico-scientifici, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’organo competente quando questa sia fondata su fatti sufficientemente dimostrati e sia coerente e attendibile.
• La co-supervisione scientifica di un dottorando da parte di un docente esterno all’ateneo non richiede, in assenza di una specifica previsione, una convenzione interuniversitaria. La mancanza degli accordi organizzativi necessari alla frequenza fisica di strutture esterne può impedire di imputare al dottorando la mancata partecipazione alle attività che richiedano tale accesso, ma non rende inesistente la supervisione scientifica né invalida le valutazioni concernenti attività svolte o assegnate indipendentemente dalla presenza in sede.
• In una valutazione complessiva della formazione, l’assenza di pubblicazioni non può operare come autonoma causa di esclusione se la disciplina applicabile non la prevede; può tuttavia rilevare, insieme ad altri elementi, il grado di avanzamento e di finalizzazione delle attività scientifiche concretamente assegnate.
• La tardiva o incompleta ostensione di documenti nel procedimento non determina automaticamente l’illegittimità del provvedimento: occorre verificare se abbia concretamente compromesso la partecipazione. La conoscenza delle ragioni essenziali, la possibilità di presentare osservazioni prima della decisione e il loro effettivo riesame possono escludere un deficit partecipativo invalidante, purché il provvedimento conservi una base istruttoria autonoma e sufficiente.

Come è indicizzato