Sentenza n. 26/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la comunicazione e-mail con cui un funzionario del Comune di Trento aveva affermato che la gestione delle cerimonie nella chiesa del cimitero civico e l'accesso alle relative camere mortuarie spettassero integralmente agli operatori comunali, con regola valevole anche per il futuro e per tutte le imprese. Ha inoltre contestato, ove interpretato in tal senso, il Regolamento comunale di polizia mortuaria, chiedendo l'accertamento del proprio diritto a svolgere in regime di libera concorrenza tutti i servizi di onoranze funebri, inclusi il trasporto e le operazioni connesse alla cerimonia all'interno delle strutture cimiteriali, nonché il risarcimento del danno. Il primo motivo deduceva l'incompetenza del funzionario mittente, in relazione agli artt. 42 e 107 d.lgs. 267/2000 e all'art. 15 del regolamento comunale. Il secondo motivo denunciava la violazione dell'art. 10 d.lgs. 201/2022, dei principi di libera concorrenza e di varie disposizioni del regolamento comunale, nonché eccesso di potere per sviamento, carenza di istruttoria e di motivazione, sostenendo che la comunicazione avrebbe introdotto una privativa comunale sui servizi funerari. Il terzo motivo deduceva la violazione dei principi di concorrenza, imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., dell'art. 10, comma 3, d.lgs. 201/2022, nonché abuso di posizione dominante e sviamento di potere, assumendo che il Comune fosse contemporaneamente regolatore e operatore commerciale nel settore. Il quarto motivo contestava in via subordinata la legittimità dell'art. 26 del regolamento comunale, nella parte in cui fosse interpretabile come riserva al Comune delle attività svolte nel cimitero. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per carenza di interesse e legittimazione, sostenendo che la e-mail fosse una comunicazione meramente ricognitiva e non un provvedimento lesivo.

La decisione

Il Tribunale ha accolto l'eccezione preliminare del Comune e ha dichiarato il ricorso inammissibile ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., senza esaminare nel merito i quattro motivi di ricorso. La e-mail è stata qualificata come comunicazione ricognitiva inserita in un dialogo interlocutorio tra le parti, volta a illustrare le disposizioni che, secondo il funzionario, derivavano dal regolamento comunale. Essa non costituiva l'esito finale di una fase decisionale autonoma né esprimeva l'esercizio autoritativo di un potere amministrativo; non aveva quindi autonoma lesività e non era immediatamente impugnabile. Il giudice ha rilevato che la comunicazione poteva essere assimilata a una circolare interpretativa o a un monito al rispetto delle disposizioni regolamentari, anche perché il funzionario aveva ammesso la possibilità di deroga da parte del dirigente. La qualificazione provvedimentale non dipende dal contenuto motivazionale dell'atto, ma dai suoi caratteri funzionali e strutturali, in particolare dall'esternazione di una decisione e dalla collocazione dell'atto all'esito di un procedimento destinato all'esercizio della funzione amministrativa. Gli atti meramente dichiarativi o ricognitivi, che esternano una verifica di fatto o di diritto senza esercizio di potere e senza incidere autoritativamente sulla posizione del privato, sono privi di autonoma lesività e non impugnabili. La società ricorrente è stata condannata al pagamento di 1.500 euro di spese di giudizio, oltre accessori e oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare l'inammissibilità del ricorso quando l'atto impugnato non è autonomamente impugnabile per difetto di lesività.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio in forma semplificata nella camera di consiglio fissata per l'esame della domanda cautelare, previo avviso alle parti.

• artt. 42 e 107 d.lgs. 267/2000

  Richiamati dalla ricorrente per contestare la competenza del funzionario comunale; la questione non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 15 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della censura di incompetenza; la questione non è stata esaminata nel merito.

• art. 10 d.lgs. 201/2022

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla libera concorrenza e all'organizzazione dei servizi; la relativa violazione non è stata esaminata nel merito.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 201/2022

  Richiamato per sostenere la violazione dei principi concorrenziali e l'abuso della posizione del Comune; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento; la censura non è stata esaminata nel merito.

• artt. 3, 11, 23, 26 e 31 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere che il regolamento non fondasse una privativa comunale e, subordinatamente, per contestare l'art. 26; le relative questioni non sono state esaminate nel merito.

Massime di principio

• La natura provvedimentale di un atto amministrativo non deriva dal solo contenuto motivazionale o prescrittivo apparente, ma dalla presenza di caratteri funzionali e strutturali: l'esternazione di una decisione e la collocazione dell'atto all'esito di un procedimento destinato all'esercizio di una funzione amministrativa.
• Una comunicazione inserita in un'interlocuzione tra amministrazione e privato, avente natura meramente ricognitiva o interpretativa di disposizioni generali e non costituente l'esito di una fase decisionale autonoma, non è un provvedimento autonomamente impugnabile.
• Gli atti dichiarativi o ricognitivi, con cui l'amministrazione esterna le risultanze di una verifica di fatto o di diritto senza esercitare un potere autoritativo e senza modificare unilateralmente la posizione giuridica del destinatario, sono privi di autonoma lesività e determinano l'inammissibilità del ricorso proposto contro di essi.
• La possibilità che le indicazioni contenute in una comunicazione siano disattese o derogate dall'organo competente costituisce un indice della sua natura interlocutoria e dell'assenza di una decisione amministrativa definitiva.

Come è indicizzato