Sentenza n. 9754/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico, la determinazione dirigenziale di indizione e le deliberazioni della Giunta capitolina, deducendo: violazione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022 e dell’art. 1 d.l. n. 131/2024, difetto di istruttoria e motivazione ed eccesso di potere quanto alla mancata previsione o all’indeterminatezza dell’indennizzo spettante al gestore uscente; illegittimità della durata annuale o stagionale delle concessioni, con facoltà di riassegnazione per ulteriori due annualità o stagioni, in luogo della durata minima quinquennale prevista dalla disciplina statale; illegittimità della royalty parametrata al fatturato e inserita quale criterio dell’offerta economica; genericità e uniformità dei criteri di valutazione tecnica nonostante l’eterogeneità dei lotti; indeterminatezza della consistenza dei beni e insufficiente ricognizione dello stato dei luoghi. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnabilità immediata delle clausole, sostenendo inoltre che l’assenza di concessioni in essere e la mancata approvazione del PUA giustificassero una gara-ponte, che l’indennizzo riguardasse soltanto concessionari effettivamente uscenti e che la royalty costituisse una legittima modalità di valorizzazione economica del bene demaniale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibili le censure relative alla durata delle concessioni e alla royalty, poiché riguardavano elementi essenziali del rapporto concessorio e prospettavano una lesione attuale, indipendente dall’esito della gara. Ha tuttavia respinto tali censure nel merito. La disciplina statale dell’art. 4 l. n. 118/2022, come sostituito dal d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile e non può essere disattesa per la mancata adozione del PUA o di ulteriori decreti attuativi. Tuttavia, nel peculiare contesto del litorale romano, privo di concessioni in essere prorogabili e caratterizzato dall’esigenza di assicurare la continuità dei servizi e l’ordinata programmazione delle procedure definitive, Roma Capitale poteva indire una gara-ponte di durata limitata. Conseguentemente, era legittima anche la mancata richiesta del piano economico-finanziario, non potendo esso svolgere la funzione di determinare la durata necessaria all’ammortamento degli investimenti in una procedura con durata predeterminata e breve. La previsione della royalty sul fatturato è stata ritenuta non manifestamente irragionevole: essa costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, distinta dal canone legale, determinata per relationem in funzione dei ricavi effettivi e finalizzata ad assicurare maggiore redditività per l’erario. Le censure sull’indennizzo sono state dichiarate inammissibili o comunque infondate, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo, e la disciplina dell’indennizzo invocata dalla ricorrente non risultava applicabile. Sono state inoltre respinte le doglianze sull’indeterminatezza dei lotti: le schede tecniche, le planimetrie e gli ulteriori documenti fornivano informazioni sufficienti, mentre il sopralluogo era facoltativamente disponibile. Respinte anche le censure sui criteri tecnici, ritenuti sufficientemente specificati e compatibili con la discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto; le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Le disposizioni dell’art. 4 disciplinano contenuti del bando, criteri di aggiudicazione, durata delle concessioni e indennizzo al concessionario uscente.

  La disciplina statale costituisce il quadro uniforme e immediatamente applicabile per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative; nel caso concreto, tuttavia, la peculiarità dell’assenza di concessioni in essere consentiva una gara-ponte funzionale alla continuità dei servizi e alla programmazione delle procedure definitive.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con modif. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Il nuovo art. 4 della l. n. 118/2022 disciplina direttamente le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.

  La novella ha reso immediatamente operativa la disciplina statale, senza necessità di ulteriori atti attuativi, salvo il decreto relativo ai criteri dell’indennizzo, la cui mancata adozione non impedisce l’avvio delle procedure.

• art. 4, comma 5, l. n. 118/2022

  La durata deve essere pari al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario e comunque non inferiore a cinque anni e non superiore a venti anni.

  La previsione opera per le concessioni disciplinate dal modulo ordinario di affidamento; non impone, nel peculiare caso di una gara-ponte temporalmente limitata, la medesima durata né rende necessario un PEF destinato a determinare l’ammortamento.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Indennizzo a carico del subentrante, corrispondente al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, secondo criteri stabiliti da decreto ministeriale.

  La disciplina tutela il concessionario uscente titolare di una concessione; il TAR ha ritenuto che non si applichi a soggetti qualificati dall’amministrazione come occupanti sine titulo.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione e ai relativi atti concessori.

  La disposizione conferma l’immediata applicabilità della disciplina alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Proroga delle concessioni sino al 30 settembre 2027, o al più tardi al 31 marzo 2028 secondo particolari condizioni, se in essere alla data di entrata in vigore della legge, al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

  La proroga legale presuppone l’esistenza di concessioni in essere; l’assenza di tali concessioni può giustificare, per assicurare continuità dei servizi e programmazione, una gara-ponte temporalmente limitata.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non consente di differire sine die l’applicazione della disciplina statale e non può essere invocata per giustificare la mancata attuazione del nuovo quadro normativo.

• art. 37 cod. nav.

  Proficua utilizzazione del bene.

  Il criterio della proficua utilizzazione concorre a fondare l’esigenza di valorizzare economicamente il bene demaniale nella selezione del concessionario.

• art. 49 cod. nav.

  È stato richiamato dall’amministrazione per escludere pretese dei precedenti gestori; il TAR ha deciso la questione ritenendo comunque che i soggetti interessati non fossero concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo.

• art. 3 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  Richiamato quale espressione dei principi di evidenza pubblica e di valorizzazione reddituale dei beni pubblici.

• art. 37 r.d. 23 maggio 1924, n. 827

  Richiamato insieme alla legge di contabilità dello Stato quale fondamento della valorizzazione economica dei beni demaniali.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento supporta l’obiettivo di massimizzare la redditività delle risorse demaniali mediante procedure competitive.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali turistico-ricreative, in quanto incidente sulla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio a precedenti conformi per la motivazione della sentenza.

Massime di principio

• Le clausole di una procedura per l’affidamento di concessioni demaniali sono immediatamente impugnabili, anche senza attendere l’esito della gara, quando incidono su elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, e determinano una lesione attuale dell’interesse a conseguire un bene della vita con caratteristiche giuridiche diverse da quelle fissate dalla lex specialis.
• La disciplina statale sui criteri e sulle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, dettata in materia di tutela della concorrenza, è immediatamente applicabile e non può essere differita per la mancata adozione di strumenti pianificatori comunali o di atti attuativi non necessari all’avvio della procedura.
• Quando nel territorio non esistono concessioni in essere suscettibili di proroga e occorre assicurare temporaneamente la continuità dei servizi e l’ordinata programmazione delle procedure definitive, l’amministrazione può indire una gara-ponte di durata limitata, purché la scelta sia coerente con tali finalità e non si traduca in un’elusione stabile della disciplina statale.
• L’obbligo di predisporre un piano economico-finanziario collegato alla durata necessaria per l’ammortamento degli investimenti non opera nella medesima forma per una gara-ponte con durata già predeterminata e limitata, ferma restando la possibilità di verificare la sostenibilità e la congruità delle offerte.
• Una royalty parametrata al fatturato del concessionario può costituire una modalità legittima e non manifestamente irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, distinta dal canone legale, quando sia determinata per relationem in funzione dei ricavi effettivi e persegua l’obiettivo di incrementare la redditività del bene per l’erario.
• L’indennizzo previsto dalla disciplina statale per gli investimenti non ammortizzati spetta al concessionario uscente nei presupposti stabiliti dalla legge e non è automaticamente riferibile a soggetti qualificati dall’amministrazione come meri occupanti sine titulo.

Come è indicizzato