Sentenza del 25/07/2022 n. 190 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il Presidente del Consiglio ha impugnato numerose disposizioni della legge regionale Siciliana n. 9/2021 (e modifiche per via della legge reg. n. 29/2021) - in particolare gli artt. 5, comma 1, lett. f), 14, 50, 53, 54, commi 2 e 3, 55, 56 e 57 della legge reg. n. 9/2021 e l'art. 14 della legge reg. n. 29/2021 - per violazione di competenze statali/esigenze costituzionali. Le censure riguardavano: illegittima ingerenza nella materia dell'ordinamento civile (trattamento economico del personale e riserva della contrattazione collettiva); violazione della competenza esclusiva statale nella determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e del quadro regolatorio AIFA sulla rimborsabilità; violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica (divieto di spese non obbligatorie per Regioni in piano di rientro, obbligo di quantificare l'onere a regime ai sensi del d.lgs. n. 118/2011); illecita destinazione di quote vincolate del Fondo Sanitario Nazionale a finalità diverse (IST. Zooprofilattico/REMESA); e usurpazione di funzioni amministrative statali (autorizzazioni in materia di coltivazione di cannabis terapeutica). Alcune norme regionali contestavano inoltre il rispetto del principio di uguaglianza e dei limiti imposti dallo statuto regionale.

La decisione

La Corte costituzionale, riuniti i giudizi, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni regionali: art. 5, comma 1, lett. f) della legge reg. Sicilia n. 9/2021; art. 14 della legge reg. n. 9/2021; art. 50 della legge reg. n. 9/2021; art. 53 della legge reg. n. 9/2021; art. 54, commi 2 e 3, della legge reg. n. 9/2021; art. 55 della legge reg. n. 9/2021; art. 56 della legge reg. n. 9/2021; art. 57 della legge reg. n. 9/2021; e l'art. 14 della legge reg. n. 29/2021. Motivazioni principali: invasione della competenza statale esclusiva sull'ordinamento civile e riserva della contrattazione collettiva per il trattamento economico del personale; violazione della competenza statale a determinare i LEA e le decisioni AIFA sulla rimborsabilità; violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica (compresa la disciplina sulle Regioni in piano di rientro e l'obbligo di indicare oneri a regime); utilizzazione illegittima di risorse vincolate del FSN; e commistione con funzioni amministrative statali (autorizzazione alla coltivazione di stupefacenti). La Corte ha inoltre dichiarato estinto il processo relativo all'art. 41, comma 3, per rinuncia dello Stato. Alcune questioni sono state rinviate a nuovo ruolo per ulteriori pronunce.

Norme richiamate

• Costituzione

  artt. 3, 32, 81, comma 3, 117 commi 2 (lettere e), l) e m) e 3, 118 primo comma

  La Corte ha richiamato l'attribuzione in via esclusiva allo Stato della materia "ordinamento civile" (art. 117, lett. l) ) e della determinazione dei LEA (art. 117, lett. m) ), nonché i principi di coordinamento della finanza pubblica e dell'obbligo di copertura finanziaria; tali parametri limitano la potestà legislativa regionale anche delle Regioni a statuto speciale.

• Statuto della Regione Siciliana

  art. 14, lettera q); art. 17, primo comma, lettere c) e f); art. 2 comma 3; art. 45 comma 1

  Lo statuto assegna competenze regionali sullo stato giuridico ed economico del personale, ma la Corte ha chiarito che tali competenze sono subordinate ai limiti imposti dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale e al rispetto dei principi statali (quindi non immuni rispetto alle riserve statali).

• Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

  art. 2, comma 3; art. 45, comma 1

  I principi generali del pubblico impiego e la riserva della contrattazione collettiva sul trattamento economico sono norme fondamentali che si impongono anche alle Regioni autonome; la materia del rapporto di lavoro pubblico rientra nell'ordinamento civile riservato allo Stato.

• Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118

  Richiede l'indicazione dell'onere a regime per spese continuative/strutturali; la mancata quantificazione dell'onere a regime è vizio che incide sull'armonizzazione dei bilanci e dà luogo a illegittimità costituzionale.

• Legge 30 dicembre 2004, n. 311

  Impone il divieto per le Regioni sottoposte a piano di rientro di effettuare spese non obbligatorie (extra-LEA); norma richiamata per limitare iniziative regionali che introducano prestazioni aggiuntive non coperte.

• Decreto-legge 21 ottobre 1996, n. 536, conv. legge 23 dicembre 1996, n. 648

  Attribuisce ad AIFA la competenza a individuare i medicinali rimborsabili a carico del SSN; le determinazioni AIFA sono vincolanti e le Regioni non possono derogare alla rimborsabilità stabilita a livello centrale.

• D.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Definizione e aggiornamento dei LEA (Allegato 10/C e Allegato 8)

  Elenco LEA e condizioni di esenzione sono fonte nazionale per prestazioni/diagnostica e per le esenzioni; prestazioni non incluse costituiscono livelli ulteriori soggetti a regole finanziarie e vincoli.

• Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502

  L'art. 8 rimette all'accordo/ACN la disciplina di materie del personale sanitario (per es. incremento orario specialisti ambulatoriali); l'art. 12 comma 3 regola riparto e destinazione del FSN, con vincoli sulla destinazione delle quote per Istituti Zooprofilattici.

• Decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75

  Stabilisce il limite dell'ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio (non superiore all'importo 2016); norma di coordinamento della finanza pubblica che impedisce aumenti discrezionali di spesa per il personale.

• D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico stupefacenti)

  Attribuisce al Ministero della Salute la competenza ad autorizzare coltivazione/produzione di sostanze stupefacenti per fini terapeutici; le iniziative regionali non possono eludere l'autorizzazione statale.

• Decisioni AIFA

  Determinazione AIFA n. 277 del 10/03/2021; Determinazione n. 46485 del 16/04/2021; Nota AIFA 66

  Le determinazioni AIFA che definiscono rimborsabilità, criteri e limiti sono vincolanti per le Regioni; una disciplina regionale che estende la rimborsabilità contrasta con il quadro regolatorio nazionale.

• Delibera CIPE 14 maggio 2020, n. 20 (Tabella B)

  riparto FSN 2020 - voci vincolate per IZS

  La destinazione vincolata di quote del FSN stabilita in sede CIPE non può essere ridestinata unilateralmente dalla Regione a finalità diverse; la Corte ha ritenuto illegittimo l'impiego di tali risorse per fini non corrispondenti.

Massime di principio

• Le Regioni, anche a statuto speciale, non possono disciplinare il trattamento economico del personale pubblico quando la materia rientra nell'"ordinamento civile" riservato allo Stato: ogni intervento che sostituisca o eluda la contrattazione collettiva è illegittimo.
• I principi e le norme statali in materia di pubblico impiego (d.lgs. n. 165/2001) costituiscono limiti fondamentali per le leggi regionali e si applicano anche alle Regioni a statuto speciale.
• Le Regioni sottoposte a piani di rientro non possono finanziare prestazioni sanitarie extra‑LEA né effettuare spese non obbligatorie; le azioni regionali che incrementano livelli di assistenza devono risultare separate e finanziate senza erodere le risorse destinate ai LEA.
• Ogni intervento legislativo che comporti oneri permanenti deve indicare l'onere a regime ai sensi del d.lgs. n. 118/2011; l'assenza di quantificazione è motivo di illegittimità costituzionale.
• Le decisioni regolatorie nazionali in materia farmaceutica (AIFA) e la determinazione dei LEA sono vincolanti: la Regione non può estendere la rimborsabilità dei farmaci oltre i limiti fissati a livello centrale.
• Non è consentito ridestinare unilateralmente risorse vincolate del Fondo Sanitario Nazionale previste per specifici enti/funzioni (es. IZS) senza preventiva intesa e rispetto delle destinazioni definite a livello nazionale/CIPE.
• Le autorizzazioni e le funzioni amministrative attribuite allo Stato (es. autorizzazioni per coltivazione/produzione di sostanze stupefacenti a fini terapeutici) non possono essere eluse da iniziative regionali che abbiano effetto sostitutivo o prematuro rispetto alla competenza statale.
• Ogni intervento regionale che possa creare disparità di trattamento rispetto al regime nazionale (personale, accesso a prestazioni o farmaci) è suscettibile di censura per violazione del principio di uguaglianza e delle competenze statali.