Sentenza n. 2542/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

RFI ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 62 del 19 novembre 2024, le relative note integrative, l’ordinanza sindacale n. 16 del 12 giugno 2025 e gli atti successivi. La vicenda riguardava l’interruzione, da parte di RFI, della fornitura idrica resa in forza di rapporti privatistici con gli utenti, dopo la risoluzione o il recesso dai contratti e il riscontro del superamento dei valori di potabilità dell’acqua, verosimilmente per caratteristiche vulcaniche degli acquiferi. RFI ha dedotto, con riferimento all’ordinanza n. 16/2025, il difetto dei presupposti per l’esercizio del potere contingibile e urgente ex art. 50, comma 5, TUEL, sotto i profili dell’assenza di un pericolo eccezionale, imprevisto e imprevedibile, della mancanza di residualità, urgenza e temporaneità, dell’omessa fissazione di un termine finale e della violazione della proporzionalità. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 154 d.lgs. 152/2006, per l’accollo a un soggetto privato dei costi di un servizio pubblico; la violazione degli artt. 147, comma 2, 149-bis e 172 d.lgs. 152/2006, per contrasto con il principio di unicità della gestione del servizio idrico integrato; l’irragionevolezza e sproporzione dell’obbligo di rendere potabile l’acqua e di sostenere i costi delle autobotti, nonché la violazione del principio "chi inquina paga". Il terzo ricorso per motivi aggiunti ha dedotto vizi propri e invalidità derivata degli atti successivi, ritenuti esecutivi dell’ordinanza n. 16/2025. RFI ha anche chiesto il rinvio della causa per trattative stragiudiziali; ACEA ATO 2 ha chiesto l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli utenti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio perché l’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. consente il rinvio solo in casi eccezionali e RFI aveva allegato genericamente, senza prova, l’esistenza di possibili trattative. Ha respinto anche la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti degli utenti: questi non erano controinteressati formali, perché non individuati nominativamente negli atti, né controinteressati sostanziali, avendo un interesse mediato e indiretto, mentre l’interesse diretto all’impugnazione spettava a RFI, obbligata dal Comune a riprendere il servizio. Il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ordinanza n. 62/2024 e gli atti integrativi erano stati revocati e sostituiti dall’ordinanza n. 16/2025. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto illegittimo l’uso dell’ordinanza contingibile e urgente: il rischio dell’interruzione del servizio non era imprevisto né imprevedibile, poiché il Comune era stato informato da RFI sin dal 2018; il problema aveva carattere strutturale e non temporaneo; l’ordinanza non fissava un termine finale concreto, subordinando la cessazione degli effetti al ripristino della potabilità da parte di RFI; mancava la residualità, poiché erano ipotizzabili soluzioni ordinarie, quali l’allaccio degli utenti al gestore unico o iniziative private di approvvigionamento; la misura era sproporzionata perché imponeva a un soggetto privato di erogare senza limiti temporali un servizio pubblico, sostenendone i costi. È stata inoltre accolta la censura relativa all’art. 154 d.lgs. 152/2006: RFI non era il gestore pubblico del servizio idrico integrato, ma un soggetto privato operante sulla base di rapporti contrattuali con gli utenti, sicché la risoluzione dei contratti la esonerava dall’erogare sine die e a proprie spese il servizio. È stata accolta la censura relativa agli artt. 147, comma 2, 149-bis e 172 d.lgs. 152/2006, perché l’imposizione della prosecuzione del servizio avrebbe violato il principio di unicità del gestore del servizio idrico integrato, senza ricorrenza della clausola di salvaguardia. Sono state ritenute illegittime anche le prescrizioni dirette a rendere potabile l’acqua e a sostenere i costi delle autobotti, per sproporzione, incompatibilità con la natura temporanea dell’ordinanza e accollo di costi non preventivati ma preventivabili. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto per invalidità derivata, poiché gli atti impugnati erano esecutivi dell’ordinanza annullata. L’ordinanza n. 16/2025 e gli atti successivi sono stati annullati. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della causa può essere disposto soltanto in presenza di casi eccezionali; la mera allegazione generica di trattative stragiudiziali, non comprovata, non è sufficiente.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  "ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso"

  Gli utenti non devono essere destinatari della notificazione del ricorso quando non sono individuati negli atti impugnati e non rivestono neppure un controinteresse sostanziale diretto.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Il potere contingibile e urgente del sindaco presuppone pericolo nuovo, imminente, imprevedibile e non fronteggiabile con rimedi ordinari, oltre a provvisorietà, temporaneità, istruttoria adeguata, motivazione congrua e proporzionalità.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  La disciplina pubblicistica della tariffa del servizio idrico non consente di addossare sine die a un soggetto privato, che non sia gestore pubblico e abbia risolto i contratti con gli utenti, i costi dell’erogazione del servizio.

• art. 147, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La gestione unica del servizio idrico ammette deroghe solo nei casi eccezionali previsti dalla disposizione; tali deroghe non ricorrono per la prosecuzione imposta di un servizio privato dopo la risoluzione dei contratti.

• art. 149-bis d.lgs. 152/2006

  Il servizio idrico integrato deve essere affidato al gestore unico individuato secondo le modalità previste dall’ordinamento.

• art. 172 d.lgs. 152/2006

  I gestori diversi dal gestore unico decadono alla scadenza prevista dal contratto di servizio o dagli altri atti regolativi del rapporto; l’imposizione della prosecuzione del servizio a un soggetto privato contrasta con il principio di unicità della gestione.

Massime di principio

• Il potere contingibile e urgente del sindaco può essere esercitato soltanto per fronteggiare un pericolo nuovo, imminente, imprevisto e imprevedibile, non adeguatamente fronteggiabile con rimedi ordinari; non può essere utilizzato per risolvere stabilmente situazioni strutturali o conosciute dall’amministrazione da lungo tempo.
• Le ordinanze contingibili e urgenti devono avere effetti provvisori e temporanei e indicare un termine finale concretamente correlato al tempo necessario per attivare gli strumenti ordinari; non è sufficiente subordinare la cessazione degli effetti alla futura e incerta risoluzione strutturale del problema da parte del destinatario.
• Il requisito della residualità del potere extra ordinem manca quando siano concretamente esigibili soluzioni ordinarie alternative, anche mediante l’attivazione degli utenti presso il gestore unico o attraverso forme private di approvvigionamento.
• Un’ordinanza contingibile e urgente è sproporzionata quando impone a un soggetto privato, che non riveste la qualità di gestore pubblico e ha risolto i rapporti contrattuali con gli utenti, di erogare senza limiti temporali e a proprie spese un servizio pubblico, sostenendo anche costi non preventivati ma prevedibili.
• Il principio di unicità della gestione del servizio idrico integrato impedisce di imporre, al di fuori delle deroghe previste dalla legge, la prosecuzione stabile del servizio a un soggetto diverso dal gestore unico, soprattutto dopo la cessazione dei rapporti contrattuali con gli utenti.
• L’annullamento dell’atto presupposto determina l’invalidità derivata degli atti meramente esecutivi che da esso dipendono.

Come è indicizzato