Sentenza n. 1195/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato quindici RVC standard, approvate dal GSE, relative a una pluralità di interventi di efficienza energetica. Successivamente il GSE aveva avviato un procedimento di annullamento d'ufficio, chiedendo entro dieci giorni una rilevante quantità di documentazione, tra cui autodichiarazioni nominative, prove relative alla prima attivazione degli impianti, fatture, dichiarazioni di conformità e installazione, dati sull'anno di costruzione e sulla destinazione d'uso degli immobili, nonché documentazione sulla non soggezione agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili. L'impresa aveva chiesto una proroga di sessanta giorni, ottenendo soltanto trenta giorni, e aveva comunque presentato osservazioni contestando sia la novità e la non obbligatorietà della documentazione richiesta secondo la disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC, sia l'inattendibilità dei rilievi sui recapiti telefonici. Il GSE aveva quindi annullato d'ufficio l'approvazione delle RVC. In primo grado l'impresa aveva dedotto violazione dei principi di legalità, partecipazione, difesa, buona amministrazione, collaborazione e buona fede, nonché sviamento, illogicità, carenza di istruttoria e motivazione. In appello ha censurato il travisamento dei fatti, l'esercizio del potere di controllo del GSE e la carenza motivazionale, riproponendo anche la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello nella parte relativa all'annullamento dell'atto e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato i provvedimenti impugnati. Il Collegio ha ritenuto assorbenti due profili. Anzitutto, il GSE non aveva considerato nella motivazione finale le osservazioni puntuali presentate dall'impresa: non è necessaria una confutazione analitica di ogni deduzione, ma deve risultare che l'amministrazione abbia esaminato complessivamente le osservazioni e siano percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento. L'assenza assoluta di tale considerazione rende illegittimo il provvedimento. Inoltre, il termine concesso per reperire la documentazione è stato ritenuto incongruo, poiché la richiesta riguardava una documentazione molto ampia, relativa a circa un migliaio di clienti, e in parte non prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC. Il GSE può svolgere controlli e chiedere integrazioni documentali utili, ma i controlli devono essere riferiti ai singoli progetti e alla documentazione obbligatoria, svolti secondo criteri di proporzionalità, equità e contraddittorio, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore. Per le RVC presentate sotto la disciplina del d.m. 28 dicembre 2012, l'annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi; non è sufficiente la mera mancata produzione di documenti non previsti dalla normativa o la mancata dimostrazione documentale dell'attendibilità di dichiarazioni non contestate come false. La domanda risarcitoria è stata respinta perché genericamente formulata: l'impresa non aveva allegato in modo specifico l'evento dannoso, la dinamica causale e gli altri elementi costitutivi della responsabilità. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate, valorizzando l'inammissibilità delle censure nuove introdotte in appello, l'infondatezza di ulteriori doglianze e la genericità della domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  principi di collaborazione e buona fede

  L'amministrazione deve esercitare il potere secondo correttezza, collaborazione e buona fede, evitando richieste documentali non previste e modalità di controllo sproporzionate o lesive dell'affidamento.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

  Per le RVC presentate sotto tale disciplina, l'annullamento dei certificati richiede modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi.

• art. 14, comma 3, delibera AEEG EEN 9/11

  l'istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione»

  Nei progetti standardizzati l'obbligo documentale è limitato alla documentazione idonea a verificare quanto dichiarato nella scheda, il rispetto dei requisiti tecnici, le unità fisiche interessate e le autorizzazioni richieste.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata quale base delle misure conseguenti alle violazioni rilevanti nell'accesso agli incentivi; la disciplina più rigorosa del d.m. 11 gennaio 2017 non può essere applicata retroattivamente a RVC presentate anteriormente.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede l'allegazione e la prova della condotta illecita, dell'evento dannoso, dell'elemento soggettivo e del nesso causale.

• art. 2697 c.c.

  Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo opera pienamente il principio dispositivo e il danneggiato deve allegare e provare gli elementi costitutivi dell'illecito.

• art. 40 c.p.a.

  L'atto introduttivo dell'azione risarcitoria deve contenere un'allegazione completa e autosufficiente dei fatti costitutivi della pretesa, inclusi gli eventi pregiudizievoli.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare i presupposti degli incentivi e di richiedere integrazioni documentali non consente controlli massivi e generalizzati sull'intera attività di un operatore: la verifica deve essere riferita ai singoli progetti o interventi, svolta a campione e limitata alla documentazione che la normativa impone di trasmettere o conservare.
• Per le richieste di verifica e certificazione presentate sotto la disciplina del d.m. 28 dicembre 2012, l'annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto che incidano sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi; non è sufficiente la mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda, se non è contestata la falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese.
• Quando il privato presenta osservazioni procedimentali puntuali, la motivazione del provvedimento finale non deve confutarle analiticamente, ma deve almeno dimostrare che siano state complessivamente esaminate e rendere percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento; l'omessa considerazione motivazionale delle osservazioni rende illegittimo il provvedimento.
• Il termine assegnato dall'amministrazione per produrre integrazioni documentali deve essere adeguato alla quantità e alla complessità della documentazione richiesta; un termine incongruo, soprattutto per documenti non previsti dalla disciplina applicabile, viola i principi di collaborazione, buona fede e adeguatezza procedimentale.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo il ricorrente deve allegare già nell'atto introduttivo, in modo specifico e autosufficiente, l'evento dannoso, la condotta illecita, il nesso causale e gli altri elementi costitutivi della responsabilità; la successiva attività probatoria può riguardare soltanto fatti previamente compiutamente dedotti.

Come è indicizzato