Sentenza n. 3074/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, che il provvedimento del GSE del 17 marzo 2022 costituisse un autonomo atto di conferma, adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi, e fosse pertanto direttamente impugnabile. Ha inoltre censurato il rilievo attribuito al giudicato formatosi sul precedente diniego di accesso agli incentivi, sostenendo che la sentenza della Corte costituzionale n. 51/2017, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale dell’art. 43, comma 1, d.lgs. 28/2011, avrebbe dovuto produrre effetti retroattivi anche sul rapporto controverso. Sono state dedotte la violazione della disciplina sulle sentenze di incostituzionalità, della lex mitior, di norme costituzionali e convenzionali, dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e del d.m. 6 agosto 2010, nonché eccesso di potere per travisamento, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, carenza di motivazione e istruttoria e disparità di trattamento. La società ha altresì dedotto la violazione del d.m. 6 agosto 2010, della direttiva 2009/28/CE, dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, lamentando la lesione di un legittimo affidamento sull’ottenimento degli incentivi. Infine ha censurato l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. È stata riproposta anche la domanda risarcitoria per il danno asseritamente derivante dal mancato accesso alle tariffe incentivanti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza impugnata, salvando gli atti gravati. Ha qualificato il provvedimento GSE del 17 marzo 2022 come atto meramente confermativo del precedente provvedimento del 18 maggio 2012, poiché il Gestore non aveva svolto una nuova istruttoria né una nuova ponderazione degli interessi, ma si era limitato a richiamare la disciplina applicabile, i provvedimenti già adottati e la sentenza della Corte costituzionale n. 51/2017. La natura meramente confermativa dell’atto, fondato su un precedente ormai coperto da giudicato, escludeva la necessità di una nuova attività istruttoria e rendeva non decisiva una motivazione eventualmente più estesa. Il Collegio ha inoltre affermato che gli effetti retroattivi delle pronunce di incostituzionalità incontrano il limite dei rapporti esauriti e del giudicato; nel caso concreto il rapporto si era esaurito con la sentenza del Consiglio di Stato n. 201/2016. In ogni caso, il diniego trovava autonoma giustificazione nel mancato completamento dell’installazione dell’impianto, accertato mediante sopralluogo e incompatibile con la dichiarazione di fine lavori resa dalla società. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, non essendo stata dimostrata l’identità o la totale sovrapponibilità delle situazioni comparate. Il richiamo alla tutela dell’affidamento e dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU è stato ritenuto infondato, perché non può essere tutelato come bene patrimoniale un vantaggio non ancora legittimamente conseguito, soprattutto quando l’esclusione dagli incentivi dipende da una dichiarazione non corrispondente allo stato dell’impianto. Il potere di verifica e decadenza del GSE è compatibile con il diritto dell’Unione e con la tutela dell’affidamento, che presuppone il corretto funzionamento dei regimi incentivanti e non impedisce i controlli successivi. È stata infine esclusa la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché, trattandosi di atto meramente confermativo senza nuova ponderazione degli interessi, non vi era uno spazio per un contraddittorio predecisorio. La domanda risarcitoria è stata ritenuta infondata per conseguenza del rigetto dell’impugnazione. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 30 l. 87/1953

  tra i quali rientrano quelli che non possano più dare materia a un giudizio in ragione della disciplina dei termini di inoppugnabilità degli atti amministrativi

  Gli effetti retroattivi delle pronunce di illegittimità costituzionale non incidono sui rapporti esauriti, inclusi quelli coperti da giudicato o non più riapribili per decorso dei termini di impugnazione.

• art. 43 d.lgs. 28/2011

  La disposizione aveva costituito la base del provvedimento di esclusione decennale dagli incentivi; la sua dichiarazione di illegittimità costituzionale non consente di riaprire un rapporto già esaurito dal giudicato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla società in relazione alla richiesta di ritiro del precedente diniego, ma il giudice ha escluso l’illegittimità del provvedimento meramente confermativo e la necessità di una nuova ponderazione amministrativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è richiesto quando l’amministrazione adotta un atto meramente confermativo, privo di nuova istruttoria e di nuova ponderazione degli interessi.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’atto è stata ritenuta sufficiente, in quanto fondata sul richiamo del precedente provvedimento, del giudicato e dell’accertato mancato completamento dell’impianto.

• art. 88, comma 2, lett. c), c.p.a.

  La sentenza di primo grado è stata ritenuta adeguatamente motivata anche se sinteticamente, purché abbia esaminato le censure dedotte.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono richiamati in relazione al precedente giudizio proposto contro il silenzio del GSE; tale giudizio è divenuto improcedibile dopo l’adozione del provvedimento espresso.

• d.m. 6 agosto 2010

  L’accesso alle tariffe incentivanti presupponeva il rispetto delle condizioni normative, tra cui il completamento dell’installazione dell’impianto; il mancato completamento giustifica il diniego.

• direttiva 2009/28/CE

  La disciplina europea non esclude i poteri nazionali di verifica e decadenza dagli incentivi, necessari a garantire il corretto funzionamento dei regimi di sostegno.

• art. 1, Primo Protocollo addizionale CEDU

  La tutela della proprietà e dei beni patrimoniali non si estende a vantaggi economici non legittimamente acquisiti né sorretti da buona fede o legittimo affidamento.

Massime di principio

• Un atto successivo è meramente confermativo, e non un nuovo provvedimento autonomamente lesivo, quando l’amministrazione non svolge una nuova istruttoria né una nuova ponderazione degli interessi e si limita a richiamare i presupposti, le ragioni e gli atti già posti a fondamento della decisione originaria.
• Gli effetti retroattivi delle pronunce della Corte costituzionale incontrano il limite dei rapporti esauriti; tra questi rientrano i rapporti definiti con sentenza passata in giudicato e quelli non più riapribili per l’intervenuta inoppugnabilità del provvedimento amministrativo.
• Quando il diniego di un beneficio incentivante è autonomamente fondato sull’accertata mancanza di un requisito oggettivo previsto dalla disciplina di settore, il successivo venir meno di un diverso fondamento normativo del diniego non impone la riammissione al beneficio.
• La tutela del legittimo affidamento e del diritto di proprietà non può essere invocata per ottenere vantaggi patrimoniali non ancora legittimamente conseguiti, soprattutto quando il mancato riconoscimento dipende dall’assenza di un requisito sostanziale o dalla non corrispondenza tra le dichiarazioni rese e la situazione reale.
• Il potere dell’amministrazione o del gestore pubblico di verificare anche successivamente la sussistenza dei requisiti per l’accesso a un regime incentivante è compatibile con la tutela dell’affidamento, poiché il corretto funzionamento del regime richiede controlli effettivi e non soltanto verifiche iniziali.
• Il preavviso di rigetto non trova applicazione quando l’amministrazione adotta un atto meramente confermativo di una precedente decisione, senza nuova istruttoria e senza nuova ponderazione degli interessi.

Come è indicizzato