Sentenza n. 4269/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il docente, che aveva prestato servizio a tempo determinato per diversi anni scolastici, ha chiesto l'ottemperanza alla sentenza del Tribunale di Milano n. 4099/2025 del 1° ottobre 2025, che aveva riconosciuto il diritto a euro 500 per ciascun anno scolastico mediante assegnazione della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione e aveva condannato il Ministero a provvedere. Il difensore antistatario ha agito in proprio per ottenere il pagamento delle spese legali liquidate in suo favore. Il Ministero non aveva spontaneamente eseguito la pronuncia. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la genericità della procura conferita dal docente: era su documento cartaceo separato dal ricorso nativo digitale e non indicava né il TAR competente né gli estremi della pronuncia da eseguire. Ha inoltre esaminato se l'assenza del difensore alla camera di consiglio imponesse l'avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., se la procura potesse considerarsi apposta in calce per effetto del deposito telematico, se il vizio fosse sanabile e se ricorressero i presupposti dell'errore scusabile. Quanto alla domanda autonoma del difensore, ha dedotto l'inadempimento del Ministero rispetto alla parte della sentenza che liquidava le spese legali.

La decisione

Il ricorso del docente è dichiarato inammissibile perché privo della procura speciale richiesta dall'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. La procura cartacea, separata dal ricorso digitale e genericamente formulata, non è resa speciale dalla sua scansione e dal deposito telematico con il ricorso: tale modalità non dimostra né che il mandante conoscesse il contenuto dello specifico atto né che la procura preesistesse o fosse coeva alla sua elaborazione, come richiesto dal principio enunciato dall'Adunanza plenaria n. 11/2025. Il vizio non è sanabile mediante rinnovazione e non è concedibile l'errore scusabile: la Plenaria non ha innovato il quadro normativo, ma ha confermato uno degli indirizzi interpretativi già esistenti, al quale la parte avrebbe potuto attenersi. L'assenza del difensore in camera di consiglio non imponeva l'avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., poiché la mancata presenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione rilevata d'ufficio. È invece accolta la domanda proposta in proprio dal difensore antistatario: la sentenza del Tribunale di Milano è passata in giudicato, è stata notificata al Ministero il 15 novembre 2025 e non è stata eseguita quanto alle spese legali. Il Ministero è quindi condannato a dare esecuzione a tale parte della pronuncia entro 90 giorni dalla comunicazione della sentenza; decorso inutilmente il termine, il creditore potrà investire il commissario ad acta, individuato nel Direttore Generale della Ragioneria Territoriale dello Stato di Milano, Monza e Brianza, che dovrà adempiere entro i successivi 60 giorni. Nessun compenso è dovuto al commissario. Spese del giudizio compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Va tuttavia rilevato che l’avviso finalizzato a provocare il contraddittorio non è necessario laddove i procuratori delle parti non siano presenti in udienza, proprio in virtù della ratio della disposizione, che è quella di offrire ai difensori delle parti, in piena attuazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., la possibilità di controdedurre, alla quale, non presenziando in udienza ovvero in camera di consiglio, il procuratore tacitamente rinuncia (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2023, n. 10863; 4 aprile 2023, n. 3447).

  L'avviso relativo a una questione rilevata d'ufficio non è necessario quando i difensori non sono presenti all'udienza o alla camera di consiglio, perché la loro assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di controdedurre.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Difatti, l’art. 40, comma 1, lett. g), cod. proc. amm., stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, III, 2 febbraio 2026, n. 866; III, 25 ottobre 2024, 8552; con riguardo al contenuto della procura speciale nel giudizio di Cassazione, cfr. Cassazione civ., SS.UU., 21 dicembre 2022, n. 37434).

  La procura speciale per il ricorso amministrativo deve individuare l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria, oltre agli elementi utili a identificare la lite.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art. 8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica che considera apposta in calce la procura separata scansionata e depositata insieme all'atto non esonera dall'indicare nella procura elementi idonei a identificare la specifica controversia e la volontà di conferire il mandato per essa.

• art. 22 c.p.a.

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti il quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Consiglio di Stato, V, 21 marzo 2024 n. 2000).

  L'obbligatorietà generale della difesa tecnica nel processo amministrativo giustifica la richiesta di un adempimento specifico e non complesso volto a formalizzare una procura speciale idonea.

• art. 23 c.p.a.

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti il quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Consiglio di Stato, V, 21 marzo 2024 n. 2000).

  L'obbligatorietà generale della difesa tecnica nel processo amministrativo giustifica la richiesta di un adempimento specifico e non complesso volto a formalizzare una procura speciale idonea.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt. 39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione (si veda, da ultimo, Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11; anche, Consiglio di Stato, III, 2 febbraio 2026, n. 866; III, 12 dicembre 2025, n. 9825; T.A.R. Lazio, Roma, II ter, 5 febbraio 2026, n. 2250).

  Il rinvio alle norme del processo civile non consente di rinnovare la procura speciale mancante o inidonea, poiché nel processo amministrativo essa costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt. 39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione (si veda, da ultimo, Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11; anche, Consiglio di Stato, III, 2 febbraio 2026, n. 866; III, 12 dicembre 2025, n. 9825; T.A.R. Lazio, Roma, II ter, 5 febbraio 2026, n. 2250).

  La disciplina di sanatoria processuale civile non opera per consentire la rinnovazione della procura speciale, requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  Quanto invece alla possibilità della concessione del beneficio dell’«errore scusabile» ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, VI, 10 giugno 2025, n. 5021; V, 18 luglio 2024, n. 6456).

  L'errore scusabile presuppone obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte ed è di stretta interpretazione; non è riconoscibile quando la parte abbia scelto un indirizzo interpretativo meno prudente pur disponendo di parametri alternativi.

• art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a.

  Ciò stabilito, va ora rilevato che la suddetta sentenza è passata in giudicato, come da attestazione di cancelleria depositata in atti. Non è inoltre contestato dall’Amministrazione costituitasi che la stessa è stata notificata al Ministero dell’Istruzione e del Merito in data 15 novembre 2025. Risultano dunque soddisfatte le condizioni previste dall’art. 112, secondo comma, lett. c), cod. proc. amm. e dall’art. 14 del d.l. n. 669 del 1996, convertito con legge n. 30 del 1997.

  La domanda di ottemperanza relativa al pagamento delle spese legali liquidate è fondata quando la pronuncia è passata in giudicato ed è stata notificata all'amministrazione, ricorrendo le condizioni indicate dalla disposizione.

• art. 14 d.l. 669/1996, convertito con legge 30/1997

  Ciò stabilito, va ora rilevato che la suddetta sentenza è passata in giudicato, come da attestazione di cancelleria depositata in atti. Non è inoltre contestato dall’Amministrazione costituitasi che la stessa è stata notificata al Ministero dell’Istruzione e del Merito in data 15 novembre 2025. Risultano dunque soddisfatte le condizioni previste dall’art. 112, secondo comma, lett. c), cod. proc. amm. e dall’art. 14 del d.l. n. 669 del 1996, convertito con legge n. 30 del 1997.

  La sentenza passata in giudicato e notificata al Ministero soddisfa, nel caso concreto, le condizioni per procedere all'ottemperanza anche in relazione all'obbligo pecuniario.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve identificare la controversia, le parti e l'autorità giudiziaria. Quando è rilasciata su foglio cartaceo separato dal ricorso nativo digitale, la scansione e il deposito telematico congiunto non suppliscono alla genericità del suo contenuto e non dimostrano, da soli, che il mandante conoscesse lo specifico atto né che la procura preesistesse o fosse coeva alla sua elaborazione.
• La mancanza o inidoneità della procura speciale richiesta per il ricorso amministrativo non è sanabile mediante rinnovazione successiva, poiché la procura costituisce requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.
• L'errore scusabile può giustificare la rimessione in termini solo in presenza di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto non imputabile alla parte; non è sufficiente che esistano indirizzi giurisprudenziali discordanti se la parte ha scelto quello meno prudente, quando era possibile seguire l'orientamento più cautelativo.
• L'avviso alle parti sulla questione rilevata d'ufficio non è necessario se i difensori non partecipano all'udienza o alla camera di consiglio, poiché la loro assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di interloquire.
• È esperibile l'ottemperanza per ottenere il pagamento delle spese legali liquidate in una sentenza passata in giudicato e notificata all'amministrazione, quando questa non abbia adempiuto; il giudice può fissare un termine per l'esecuzione e nominare un commissario ad acta per l'inerzia successiva.

Come è indicizzato