Cassazione Civile, Ordinanza n. 06519/2023 del 03/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che un medico di medicina generale, operante in regime di convenzione con il SSN, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per alcune prestazioni convenzionali (nuclei di cure primarie in gruppo e personale, assistenza domiciliare integrata, governo clinico). L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo mensile per assistito, invocando esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli atti regionali e commissariali adottati nel quadro del piano di rientro. La Corte d'appello aveva però confermato il rigetto dell'opposizione dell'ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. Nel ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, con sette motivi, violazione di varie disposizioni statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sulla contrattazione del pubblico impiego, sostenendo in sintesi: (i) che gli atti regionali e commissariali avevano natura autoritativa e imponevano il taglio dei compensi; (ii) che la riduzione poteva essere disposta unilateralmente dalle ASL per adeguarsi ai tetti di spesa; (iii) che le prestazioni interessate erano incentivi facoltativi, fuori dai LEA, e quindi riducibili; (iv) che il comportamento del medico avrebbe integrato accettazione di nuove condizioni; (v) che le clausole economiche della contrattazione decentrata sarebbero nulle o comunque disapplicabili; (vi) che non si potevano disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, per la parte economica, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; le esigenze di contenimento della spesa, anche nel contesto del piano di rientro, non legittimano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione. Le modifiche imposte dalle norme sul risanamento finanziario vanno perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione. È stato inoltre escluso che l'atto di riduzione avesse natura autoritativa, trattandosi di rapporto paritario di matrice privatistica, e che potessero rilevare la pretesa volontarietà delle prestazioni o il comportamento concludente del medico. La Corte ha condannato l'ASL alle spese e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  norma invocata per denunciare violazioni di legge nei singoli motivi di ricorso

• art. 366 c.p.c.

  l'assenza di una forma rigida del ricorso non comporta inammissibilità se l'atto consente di comprendere chiaramente le censure

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  il principio di chiarezza/sinteticità vale anche per il controricorso

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per recepire la motivazione di precedente conforme

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  presuppone, in caso di rigetto, il raddoppio del contributo unificato se dovuto

• L. n. 311/2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  le misure di contenimento della spesa non elidono il ruolo della contrattazione collettiva nei rapporti con i medici convenzionati

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata quale parte del quadro normativo sul coordinamento finanziario e sanitario

• L. n. 266/2005, art. 1, commi 278 e 281

  invocata per sostenere il potere di contenimento della spesa sanitaria

• L. n. 296/2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata come base delle misure di contenimento e rientro dai disavanzi sanitari

• L. n. 191/2009, art. 2, commi 71 e 72

  pur imponendo la riduzione della spesa, richiede il rispetto della contrattazione collettiva e agisce sui fondi, non con tagli unilaterali del trattamento

• art. 12 preleggi

  richiamato per l'interpretazione delle norme in rapporto al sistema complessivo

• art. 1339 c.c.

  invocato nel tentativo di sostenere l'inserzione eteronoma delle clausole o delle riduzioni

• art. 1374 c.c.

  invocato per sostenere l'integrazione del contratto secondo legge, ma senza esito favorevole

• art. 1418 c.c.

  richiamato in relazione alla dedotta nullità delle clausole contrattuali incompatibili con i vincoli pubblici

• art. 1419 c.c.

  invocato per gli effetti della nullità parziale delle clausole contrattuali

• art. 1326 c.c.

  escluso che vi fosse un nuovo accordo per comportamento concludente idoneo a modificare il precedente assetto negoziale

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  non consente alla singola amministrazione di sottrarsi unilateralmente agli obblighi derivanti dalla contrattazione; la nullità rilevante è quella genetica delle clausole incompatibili con i vincoli previsti dalla disciplina

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  richiamato nel quadro della contrattazione integrativa e dei controlli di compatibilità economica

• art. 48 L. n. 833/1978

  il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  la disciplina dei rapporti convenzionali resta ancorata agli accordi collettivi nazionali e integrativi

• art. 5 L. n. 2248/1865, allegato E

  la disapplicazione degli atti amministrativi è esclusa quando l'atto contestato non esprime potere autoritativo ma si colloca in un rapporto paritario privatistico

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra azienda sanitaria e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; la singola azienda non può modificare unilateralmente i compensi pattuiti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dal piano di rientro non autorizzano, di per sé, la modifica unilaterale del trattamento economico previsto dalla contrattazione collettiva: tali esigenze devono essere perseguite attraverso i meccanismi negoziali e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l'atto della ASL che riduce il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma si colloca su un piano di parità e ha natura privatistica; pertanto non è assimilabile agli atti amministrativi disapplicabili ex legge del 1865.
• La volontarietà dell'adesione a prestazioni convenzionali accessorie o incentivanti non consente all'azienda sanitaria di pagare meno di quanto stabilito dalla contrattazione per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni previste.
• Il comportamento di fatto delle parti non può valere a integrare un nuovo accordo modificativo quando il contenuto economico del rapporto è riservato alla contrattazione collettiva e non alla negoziazione individuale.

Come è indicizzato