Sentenza n. 557/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza comunale di ripristino e il successivo provvedimento con cui il Comune ha dichiarato inefficace e archiviato la SCIA in sanatoria relativa a una nuova apertura nella muratura esterna e a modifiche delle tramezzature interne. Il Comune aveva ritenuto insussistente la doppia conformità richiesta dall'art. 36 del d.P.R. 380/2001, rilevando che il piano terra, qualificato come cantinato nel titolo edilizio e nel verbale del 1959 relativo all'abitabilità, era stato trasformato in locali abitativi senza rispettare i requisiti igienico-sanitari del D.M. 5 luglio 1975 e che lo stato di fatto non corrispondeva allo stato legittimo, risultante dal titolo del 1959, che assentiva una sola unità abitativa al primo piano. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001 e dell'art. 28, comma 6, della l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013, nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e violazione di legge, sostenendo che lo stato legittimo del piano terra abitabile potesse essere provato mediante l'accatastamento di primo impianto, gli atti di acquisto, la DIA del 2003 e altra documentazione, poiché il titolo del 1959 non rappresentava graficamente il piano terra. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 10, comma 2, del d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020, sostenendo che, essendo l'edificio originario anteriore al D.M. 5 luglio 1975 e non essendo mutate le superfici, i requisiti igienico-sanitari dovessero essere valutati sulla base delle dimensioni originarie e legittimamente preesistenti. Hanno inoltre richiamato l'art. 40.1 del regolamento edilizio comunale sulle minori altezze negli interventi sul patrimonio edilizio esistente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che l'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001 non fosse applicabile nella prospettata funzione di superare il contenuto del titolo edilizio, poiché l'immobile era stato costruito sulla base di un titolo esistente, costituito dal permesso del 1959 e dalla relativa variante. Il titolo assentiva un immobile con destinazione residenziale al solo primo piano; il piano seminterrato o terra era invece qualificato come cantinato, mentre il certificato di abitabilità dichiarava abitabili otto vani, tutti posti al primo piano. La documentazione alternativa prevista dall'art. 9-bis opera in via residuale quando manchi il titolo abilitativo o sussista soltanto un principio di prova della sua esistenza; non può essere utilizzata, nel caso concreto, per neutralizzare un titolo esistente e attribuirgli un contenuto diverso, salvo il caso peculiare di un titolo del tutto lacunoso, non ricorrente nella fattispecie. La DIA del 2003, relativa a opere esterne di risanamento estetico e alla realizzazione del cappotto, non aveva verificato la conformità degli spazi interni e non legittimava quindi il piano terra abitativo. Quanto al secondo motivo, il TAR ha affermato che l'accertamento di conformità richiede la doppia conformità, ossia la conformità sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione dell'abuso sia a quella vigente alla data della domanda di sanatoria. Non è sufficiente che l'edificio originario fosse munito di abitabilità e fosse stato realizzato prima dell'entrata in vigore del D.M. 5 luglio 1975, poiché i locali del piano terra non erano stati legittimamente assentiti come abitativi. L'art. 10, comma 2, del d.l. n. 76/2020 e la disciplina comunale sulle minori altezze tutelano le dimensioni legittimamente preesistenti degli immobili già destinati legittimamente ad abitazione, non consentendo di prescindere dai requisiti igienico-sanitari per locali che non erano stati assentiti a uso abitativo. È stata confermata la legittimità dell'ordine di ripristino e della declaratoria di inefficacia e archiviazione della SCIA in sanatoria. I ricorrenti sono stati condannati alle spese di lite in favore del Comune, liquidate in euro 2.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa [...].

  Quando esiste un titolo edilizio che ha legittimato la costruzione, lo stato legittimo è desunto anzitutto dal suo contenuto; la documentazione alternativa opera in via residuale per immobili privi di titolo o nei casi di mero principio di prova della sua esistenza e non può, nel caso concreto, neutralizzare un titolo esistente e attribuirgli una diversa consistenza.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria richiede la conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'abuso sia al momento della presentazione della domanda.

  La doppia conformità costituisce requisito necessario per l'accertamento di conformità; il rispetto della disciplina vigente all'epoca della realizzazione non è sufficiente.

• D.M. 5 luglio 1975, artt. 1, 2 e 5

  L'altezza minima interna utile dei locali adibiti ad abitazione è fissata in m 2,70 [...]; per ogni abitante deve essere assicurata una superficie abitabile non inferiore a mq 14 per i primi quattro abitanti [...]; la superficie finestrata apribile non deve essere inferiore a 1/8 della superficie del pavimento.

  I requisiti igienico-sanitari rilevano ai fini della verifica della conformità dei locali destinati ad abitazione alla data della domanda di sanatoria.

• art. 10, comma 2, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  I requisiti relativi all'altezza minima e i requisiti igienico-sanitari dei locali di abitazione ivi previsti non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto e che siano ubicati nelle zone A o B [...] o in zone a queste assimilabili [...]. Ai fini della presentazione e del rilascio dei titoli abilitativi [...] si fa riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti.

  La disciplina consente di fare riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti degli immobili anteriori al D.M. 5 luglio 1975, ma non si applica a locali che non siano stati già legittimamente assentiti come abitativi.

• art. 40.1, comma 3, regolamento edilizio comunale

  Negli interventi sul patrimonio edilizio esistente è ammessa la conservazione di minori altezze medie che in ogni caso non possono risultare inferiori a m. 2,40 per i locali di abitazione.

  La conservazione di minori altezze riguarda le altezze legittimamente preesistenti di locali già destinati ad abitazione e non regolarizza il mutamento abusivo di locali non abitativi.

• art. 10 l. 765/1967

  La sentenza lo richiama per individuare il 1° settembre 1967 quale data di estensione dell'obbligo di licenza edilizia all'intero territorio comunale, comprese le zone fuori dal centro abitato.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, quando l'immobile è stato costruito sulla base di un titolo edilizio esistente, lo stato legittimo deve essere anzitutto ricostruito in base al contenuto di quel titolo; la documentazione alternativa prevista dalla norma ha funzione residuale e non può essere utilizzata per superare o neutralizzare il contenuto di un titolo sufficientemente determinato.
• La possibilità di dimostrare lo stato legittimo mediante documenti diversi dal titolo edilizio può assumere rilievo quando il titolo sia mancante, sussista soltanto un principio di prova della sua esistenza oppure il titolo risulti del tutto lacunoso per la sua risalenza e per la contraddittorietà della documentazione disponibile; tale eccezione non ricorre quando un unico titolo edilizio e il certificato di abitabilità individuano chiaramente la destinazione dei locali.
• La DIA relativa a opere esterne e alla realizzazione di un cappotto termico non legittima la destinazione abitativa di spazi interni quando le verifiche amministrative svolte in occasione del titolo non abbiano riguardato la conformità urbanistico-edilizia e igienico-sanitaria degli ambienti interni.
• L'accertamento di conformità previsto dall'art. 36 del d.P.R. 380/2001 richiede la doppia conformità dell'intervento, sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della presentazione della domanda; il rispetto della disciplina originaria non consente di prescindere dai requisiti vigenti alla data della sanatoria.
• Le disposizioni che consentono, per immobili anteriori al D.M. 5 luglio 1975, di fare riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti non si applicano a locali trasformati abusivamente in abitativi, poiché la deroga presuppone che tali locali fossero già legittimamente destinati all'abitazione.

Come è indicizzato