Sentenza n. 930/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato il divieto generalizzato di svolgere attività libero-professionale durante la frequenza a tempo pieno del corso di formazione specifica in Medicina Generale, chiedendo l’annullamento del bando regionale, degli atti di convocazione e iscrizione, del regolamento regionale e degli atti ministeriali presupposti, nonché l’accertamento del diritto a frequentare il corso svolgendo attività libero-professionale compatibile in concreto con gli obblighi formativi. È stata prospettata anche una questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 del d.lgs. n. 368/1999. Le censure riguardavano, in sostanza, l’illegittimità del divieto assoluto e della correlata sanzione espulsiva, per contrasto con la disciplina europea e nazionale della formazione medica, nonché con i principi di ragionevolezza e proporzionalità. Il ricorrente sosteneva che l’Amministrazione dovesse verificare in concreto la compatibilità dell’attività professionale con gli obblighi formativi, anziché vietarla astrattamente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, facendo propria la più recente interpretazione del Consiglio di Stato in materia. Il Collegio ha rilevato che la formazione a tempo pieno costituisce la modalità organizzativa preferenziale prevista dalla direttiva 93/16/CEE e dalla normativa nazionale, ma non comporta un divieto assoluto e inderogabile di ogni attività professionale. L’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006, che vieta ai medici in formazione a tempo pieno l’esercizio di attività libero-professionali e altri rapporti professionali, deve essere interpretato alla luce delle successive disposizioni legislative che hanno ammesso, in determinate condizioni, attività convenzionali e lavorative da parte dei medici iscritti al corso. Inoltre, lo stesso d.m. 7 marzo 2006 consente, per i corsi a tempo parziale, lo svolgimento di altra attività lavorativa purché compatibile con i periodi formativi, dimostrando che l’attività professionale non è astrattamente incompatibile con il conseguimento di una formazione qualitativamente adeguata. Ne consegue che il divieto assoluto imposto dal bando regionale è eccessivo e contrario ai principi di ragionevolezza e proporzionalità. L’Amministrazione deve svolgere una verifica concreta della compatibilità dell’attività libero-professionale con gli obblighi formativi e adottare le necessarie misure organizzative per garantire il livello qualitativo della formazione. È stata quindi annullata la preclusione generale contenuta nel bando e negli atti connessi, nei limiti dedotti, mentre le spese di giudizio sono state compensate in ragione del contrasto giurisprudenziale esistente.

Norme richiamate

• art. 24, par. 1, lett. c), Direttiva 93/16/CEE

  svolgimento della formazione «a tempo pieno e sotto il controllo della autorità o degli enti competenti»

  La formazione a tempo pieno è la modalità organizzativa preferenziale per garantire una preparazione uniforme e adeguata, ma non fonda necessariamente un divieto assoluto di ogni attività professionale.

• art. 25, parr. 1 e 2, Direttiva 93/16/CEE

  Tale livello non deve essere compromesso né dal fatto che si tratta di una formazione a tempo ridotto né dall’esercizio a titolo privato di un’attività professionale rimunerata

  La disciplina europea ammette che l’attività professionale privata possa coesistere con la formazione, purché non ne comprometta il livello qualitativo.

• art. 11 d.m. 7 marzo 2006

  divieto [...] per i medici in formazione a tempo pieno di esercitare «attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo»

  Il divieto previsto dal decreto ministeriale non può essere applicato in modo assoluto e svincolato dalla verifica concreta della compatibilità dell’attività professionale con gli obblighi formativi.

• art. 12, commi 1, 3 e 4, d.m. 7 marzo 2006

  il livello della formazione corrisponda qualitativamente a quello della formazione a tempo pieno; [...] purché compatibile con i periodi di formazione stabiliti dalla Regione

  La possibilità di svolgere altra attività lavorativa nei corsi a tempo parziale dimostra che l’attività professionale non è astrattamente incompatibile con una formazione di livello equivalente; la compatibilità deve essere valutata in concreto.

• art. 19, comma 11, l. n. 448/2001

  laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in medicina generale, [di] sostituire a tempo determinato medici di medicina generale convenzionati

  La disciplina legislativa ammette, in determinate condizioni, lo svolgimento di attività professionali da parte dei medici iscritti ai corsi, temperando la portata del principio di esclusività.

• art. 9 d.l. n. 135/2018, convertito dalla l. n. 12/2019

  i laureati in medicina e chirurgia abilitati all’esercizio professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali

  La previsione conferma che l’iscrizione al corso non determina un’incompatibilità assoluta con ogni attività professionale.

• art. 12, comma 3, d.l. n. 35/2019, convertito dalla l. n. 60/2019

  i laureati in medicina e chirurgia abilitati all’esercizio professionale [...] accedono al predetto corso tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio

  La normativa emergenziale, considerata insieme alle altre disposizioni successive al d.m. 7 marzo 2006, contribuisce a ridimensionare la portata assoluta del principio di esclusività.

• art. 24 d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368

  La disposizione è richiamata quale norma legislativa di riferimento della formazione specifica in medicina generale; il giudice ha deciso la controversia senza sollevare la questione di legittimità costituzionale prospettata.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata, previa audizione delle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• La frequenza a tempo pieno del corso di formazione specifica in Medicina Generale costituisce la modalità organizzativa preferenziale per assicurare una formazione teorico-pratica adeguata e uniforme, ma non comporta automaticamente l’incompatibilità assoluta con qualsiasi attività professionale privata.
• Il divieto di svolgere attività libero-professionale durante il corso di formazione specifica in Medicina Generale non può essere applicato in modo generalizzato quando l’Amministrazione sia in grado di verificare concretamente che l’attività non comprometta gli obblighi e il livello qualitativo della formazione.
• È illegittima, per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, la clausola di un bando regionale che vieti in assoluto l’attività libero-professionale ai medici iscritti al corso di formazione a tempo pieno e preveda l’espulsione automatica per il suo svolgimento, senza una verifica concreta della compatibilità.
• La possibilità, prevista dalla disciplina nazionale, di svolgere determinate attività professionali o convenzionali durante l’iscrizione al corso, nonché di esercitare altra attività lavorativa nei corsi a tempo parziale purché compatibile con la formazione, impone di interpretare il principio di esclusività in senso non assoluto.
• L’Amministrazione organizzatrice del corso deve adottare misure e procedure idonee a verificare caso per caso la compatibilità dell’attività libero-professionale con i periodi e gli obblighi formativi, assicurando comunque il raggiungimento degli obiettivi qualitativi della formazione.

Come è indicizzato