Cassazione Civile, Ordinanza n. 01680/2024 del 16/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un corso-concorso interno bandito nel 2007 dal Ministero per il passaggio dall’Area B all’Area C per complessivi 920 posti, ma con autorizzazione governativa inizialmente limitata a 460 posti. La ricorrente, collocata come idonea oltre i posti autorizzati, ha chiesto il riconoscimento del diritto all’inquadramento nell’Area C sostenendo che: a) la riforma del 2009 non avrebbe inciso sui bandi già indetti e sulle graduatorie relative; b) l’Amministrazione avrebbe comunque manifestato la volontà di coprire tutti i 920 posti, sicché il mancato rilascio della successiva autorizzazione non poteva precludere lo scorrimento; c) il diniego di autorizzazione sarebbe stato illegittimo e quindi la condizione prevista dai bandi doveva considerarsi avverata ex art. 1359 c.c.; d) in ogni caso vi sarebbe stato un legittimo affidamento alla progressione; e) la graduatoria avrebbe dovuto essere utilizzata anche per i posti resisi vacanti per turn-over; f) l’Amministrazione non avrebbe contestato specificamente la sussistenza delle vacanze organiche e la ricorrente invoca altresì violazione delle regole sull’onere della prova e del principio di non contestazione. Il Ministero ha resistito sostenendo che l’inquadramento oltre i 460 posti era espressamente subordinato a una successiva autorizzazione mai intervenuta, che lo ius superveniens del d.lgs. 150/2009 aveva impedito ulteriori progressioni interne, e che mancavano allegazione e prova dei presupposti per lo scorrimento per turn-over.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili alcune censure perché non confrontate con la ratio decidendi della sentenza impugnata e ha ritenuto le residue doglianze in parte infondate e in parte inammissibili. Ha confermato che, in assenza della necessaria autorizzazione governativa per i posti ulteriori rispetto ai 460 già autorizzati, non sorgeva un diritto soggettivo all’inquadramento nell’Area C per gli idonei collocati oltre tale soglia; ha escluso il legittimo affidamento e l’applicabilità dell’art. 1359 c.c.; ha inoltre escluso che l’accordo sindacale imponesse uno scorrimento automatico fino alla copertura di tutte le vacanze, rilevando anche il difetto di specifica allegazione e prova dei presupposti dello scorrimento. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna alle spese e contributo unificato aggiuntivo se dovuto.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150/2009

  ha introdotto, dal 1° gennaio 2010, il principio secondo cui i posti disponibili nella dotazione organica devono essere coperti attraverso concorsi pubblici con riserva non superiore al 50% per il personale interno, incidendo sulle progressioni verticali interne successive alla riforma.

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  l’avvio delle procedure di reclutamento per le amministrazioni dello Stato è subordinato all’emanazione di apposito DPCM; l’autorizzazione è condizione necessaria per l’indizione e per la successiva assunzione.

• art. 52 d.lgs. n. 165/2001

  le progressioni a qualifica superiore conseguite mediante procedure concorsuali o selettive assumono rilievo novativo e si avvicinano, quanto agli effetti, alle assunzioni.

• art. 6 d.lgs. n. 165/2001

  le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno e, per le amministrazioni dello Stato, con le determinazioni del Consiglio dei ministri.

• art. 39 L. n. 449/1997

  richiamato come base della programmazione triennale del fabbisogno di personale e, quindi, del quadro autorizzatorio delle assunzioni.

• art. 15 CCNL Comparto Ministeri 1998-2001

  consente passaggi interni tra aree nei limiti della dotazione organica, della programmazione del fabbisogno e delle vigenti disposizioni; lo scorrimento è ammesso nei limiti e alle condizioni previste, non come automatica pretesa generalizzata.

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  le disposizioni imperative in materia di pubblico impiego privatizzato non sono derogabili dalla contrattazione collettiva.

• art. 1359 c.c.

  non è applicabile in mancanza di una condotta dell’Amministrazione causalmente imputabile al mancato avveramento della condizione; nel caso concreto il diniego di autorizzazione non era imputato al Ministero in termini idonei a far considerare avverata la condizione.

• art. 2697 c.c.

  il diritto all’assunzione per scorrimento deve essere provato da chi lo invoca, dovendo allegare e dimostrare gli elementi costitutivi della pretesa.

• art. 115 c.p.c.

  non consente di desumere automaticamente fatti costitutivi del diritto dalla sola mancata contestazione, quando il relativo onere probatorio incombe sulla parte che agisce.

• art. 63 d.lgs. n. 165/2001

  è richiamato per delimitare il regime delle controversie sul diritto all’assunzione e per l’interpretazione della nozione di procedure concorsuali, ma non muta l’esito sostanziale della causa.

• art. 97 Cost.

  legittima il potere-dovere dell’amministrazione di bloccare assunzioni non più coerenti con il mutato assetto organizzativo e con il sopravvenuto quadro normativo.

• artt. 1362 ss. c.c.

  chi deduce la violazione dei canoni ermeneutici deve indicare specificamente le regole violate e spiegare dove il giudice di merito se ne sia discostato; non basta contrapporre una diversa lettura dell’accordo.

Massime di principio

• Nelle progressioni verticali nel pubblico impiego privatizzato, quando l’inquadramento superiore è subordinato a preventiva autorizzazione per i posti da coprire, il diritto soggettivo degli idonei sorge solo nei limiti dei posti effettivamente autorizzati e non oltre.
• Lo ius superveniens che incide sul regime delle assunzioni e delle progressioni interne può paralizzare pretese non ancora consolidate in un diritto soggettivo, soprattutto se la graduatoria non sia stata ancora approvata o se manchi il presupposto autorizzatorio richiesto dalla legge.
• Il legittimo affidamento non può fondare, da solo, un diritto all’assunzione o all’inquadramento in assenza dei presupposti normativi e autorizzativi espressamente previsti.
• L’art. 1359 c.c. può rilevare solo se il mancato avveramento della condizione sia imputabile alla parte che vi ha interesse, ma non quando difetti il presupposto legale dell’assunzione o dell’inquadramento.
• Nelle controversie sullo scorrimento delle graduatorie, chi agisce deve provare non solo l’esistenza della graduatoria, ma anche la sua perdurante efficacia e la decisione dell’amministrazione di coprire la vacanza mediante scorrimento, oltre agli ulteriori fatti costitutivi della pretesa.
• Le clausole di accordi integrativi o contratti collettivi che regolano progressioni interne vanno interpretate secondo i canoni degli artt. 1362 ss. c.c., ma in sede di legittimità la censura deve investire specificamente i criteri ermeneutici violati, non risolversi in una mera diversa lettura del testo.
• La mera disponibilità di posti vacanti in organico non equivale, di per sé, a un obbligo generalizzato di scorrimento della graduatoria, se l’accordo o il bando subordinano l’utilizzazione della graduatoria a presupposti ulteriori e specifici.

Come è indicizzato