Sentenza n. 3986/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR che aveva accolto parzialmente il ricorso della società titolare di una concessione demaniale marittima e risultata aggiudicataria di un nuovo lotto, annullando gli atti comunali nella parte in cui prevedevano la prosecuzione temporanea della concessione uscente soltanto fino al 15 settembre 2025, anziché fino alla stipula dell'atto regolatore del nuovo rapporto concessorio. L'appello deduceva: violazione del giudicato e del ne bis in idem rispetto alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024; omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza della società; mancata notificazione del ricorso all'AGCM quale asserito controinteressato; acquiescenza al bando e conseguente inammissibilità o improcedibilità; erronea applicazione del d.l. n. 131/2024, poiché la concessione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2023 e non sarebbe stata in essere alla data rilevante; incompatibilità della disciplina sopravvenuta con il diritto dell'Unione europea e, comunque, legittimità della limitazione della proroga al 15 settembre 2025. Il Consiglio di Stato ha ritenuto assorbente il sesto motivo, concernente la legittimità della cessazione anticipata della proroga dopo l'aggiudicazione delle nuove concessioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza di primo grado, respingendo il ricorso e i motivi aggiunti nelle parti oggetto di appello. Ha interpretato il termine del 30 settembre 2027 previsto dall'art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022 come limite massimo e non come durata necessaria della proroga. La proroga ha natura tecnica e serve a consentire l'ordinata programmazione e conclusione delle gare, non a mantenere i rapporti preesistenti fino al termine massimo quando le procedure siano già state concluse. Pertanto, una volta espletata la gara e individuati i nuovi concessionari, il Comune può disporre motivatamente la cessazione anticipata delle concessioni prorogate, per il tempo strettamente necessario alle operazioni di subentro e, nel caso concreto, alla conclusione della stagione balneare 2025. La fissazione del 15 settembre 2025 non è stata ritenuta irragionevole né illogica, essendo funzionale alle operazioni propedeutiche al subentro dei nuovi concessionari. L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 è stato interpretato nel senso che legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante efficacia della precedente concessione né vieta una cessazione anticipata motivata. La disciplina nazionale, così interpretata, non contrasta con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE né con l'art. 49 TFUE e non deve essere disapplicata. I primi quattro motivi e il quinto sono stati dichiarati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  Il termine del 30 settembre 2027 costituisce il limite massimo della proroga delle concessioni in essere e non impedisce la cessazione anticipata quando la procedura di gara sia stata conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro.

• art. 3, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  possibilità del suo differimento non oltre il 31 marzo 2028

  Prevede una specifica possibilità di differimento del termine massimo in presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura entro il 30 settembre 2027.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  avvia la procedura di affidamento ... almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio; ... in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  Impone alle amministrazioni di avviare tempestivamente le procedure di gara e conferma la natura acceleratoria dei termini, posti a presidio della realizzazione dell'assetto concorrenziale.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Fino alla data di stipulazione dell'atto che regola il rapporto concessorio, l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  Legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma non attribuisce necessariamente una perdurante efficacia alla precedente concessione e non impedisce una cessazione anticipata motivata.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione ... non pregiudicano la validità delle procedure selettive

  Coordina la proroga legislativa con le procedure selettive già deliberate o avviate e impone il rispetto delle modalità e dei criteri della l. n. 118/2022.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, in presenza di risorse naturali scarse, l'assegnazione delle concessioni mediante una procedura competitiva; la proroga è compatibile con tale disposizione solo se funzionale e strettamente necessaria allo svolgimento della gara.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale della proroga, interpretata come misura tecnica e temporanea non dilatoria, non è stata ritenuta incompatibile con la libertà di stabilimento.

• art. 1161 codice della navigazione

  Il richiamo contenuto nell'art. 4, comma 7, l. n. 118/2022 evita che l'occupazione del concessionario uscente, nel periodo transitorio previsto dalla legge, sia qualificata come abusiva e sanzionabile.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La cessazione anticipata della proroga e le determinazioni amministrative connesse devono essere adeguatamente motivate.

• art. 1203 codice civile

  null

Massime di principio

• Il termine legislativo previsto per la proroga delle concessioni demaniali marittime costituisce un limite massimo e non una durata necessaria del rapporto: l'amministrazione può disporre la cessazione anticipata della concessione prorogata quando abbia concluso la procedura competitiva e il nuovo concessionario sia pronto al subentro.
• La proroga delle concessioni demaniali marittime è legittima, anche alla luce del diritto dell'Unione europea, solo in quanto proroga tecnica funzionale all'ordinata programmazione e allo svolgimento della gara; non può essere utilizzata per ritardare l'instaurazione del nuovo assetto concorrenziale.
• L'amministrazione deve avviare le procedure di gara senza indugio e comunque nel rispetto dei termini legislativamente stabiliti; l'utilizzo del termine massimo di proroga rappresenta un'eccezione giustificata da esigenze effettive di programmazione o di completamento della procedura.
• L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 tutela l'occupazione materiale dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la prosecuzione dell'efficacia della vecchia concessione fino a tale stipula quando l'amministrazione abbia legittimamente fissato una scadenza anticipata.
• Dopo l'aggiudicazione delle nuove concessioni, la fissazione di una scadenza uniforme e anteriore alla stipula dei nuovi atti può essere legittima se è motivata dalle esigenze di ordinato subentro, di rilascio delle aree e di svolgimento della stagione balneare, senza determinare un ingiustificato vantaggio per i concessionari uscenti.
• Una normativa nazionale sulla proroga delle concessioni non deve essere disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione quando, mediante un'interpretazione conforme, risulti limitata a una proroga temporanea e funzionale alla gara e non produca un effetto dilatorio dell'apertura del mercato.

Come è indicizzato