Sentenza n. 11888/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, impugnando gli atti statali di certificazione del superamento dei tetti di spesa e di adozione delle linee guida, nonché il provvedimento regionale ligure di ripiano. Ha dedotto, in sintesi: illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter d.l. 78/2015 per violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, irretroattività, proporzionalità, libertà d’iniziativa economica, concorrenza e capacità contributiva; incompatibilità del payback con la disciplina europea dei contratti pubblici e con il divieto di modifica dei contratti; violazione degli artt. 23 e 53 Cost.; violazione della neutralità dell’IVA; difetto di istruttoria, motivazione e trasparenza nel calcolo della spesa; erronea inclusione di servizi accessori e beni a utilità pluriennale; mancata considerazione della diversa composizione pubblico-privata dell’offerta regionale; tardiva e retroattiva fissazione dei tetti; mancata partecipazione procedimentale. Quanto al provvedimento della Regione Liguria, ha dedotto inoltre la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’assenza di adeguata istruttoria e motivazione, l’omessa messa a disposizione dei dati contabili e dei criteri di calcolo, nonché l’erronea quantificazione dell’importo dovuto. Sono state richieste anche la rimessione alla Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, ritenendo che essa abbia adottato atti rilevanti nell’iter applicativo del payback. Nel merito, ha respinto le censure rivolte agli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto il payback, per il quadriennio 2015-2018, una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, non lesivo degli artt. 23, 41 e 53 Cost., né dei principi di irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento. La disciplina non incide sulle gare né modifica i contratti pubblici, poiché opera esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori. Il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA collega il contributo alla capacità economica dell’impresa; inoltre, l’art. 9 d.l. 34/2023 consente la detrazione dell’IVA dai versamenti effettuati. È stata ritenuta ragionevole la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4% per il periodo 2015-2018. I servizi accessori non rientrano nel fatturato rilevante, mentre eventuali errori contabili nella distinzione tra dispositivi e servizi o nell’imputazione dei beni pluriennali riguardano la fase regionale di attuazione. È stata esclusa la violazione delle garanzie partecipative, poiché gli atti generali sono sottratti, ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990, al Capo III della legge e la disciplina speciale non prevede la partecipazione dei fornitori. Le richieste di rimessione alla Corte costituzionale e di rinvio alla Corte di giustizia sono state quindi disattese. Quanto al provvedimento regionale ligure, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la Regione svolge attività meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo, individuando le aziende e calcolando matematicamente il quantum sulla base di criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda pertanto un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale può essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Gli atti regionali e quelli delle aziende sanitarie privi di specifiche censure non sono stati oggetto di autonoma decisione di merito. Spese integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa [...] è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA.

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la rilevazione dello sforamento e il concorso delle aziende fornitrici al ripiano; per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni una funzione attuativa e vincolata.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province autonome definiscono, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  Attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende obbligate e imporre il pagamento, sulla base di dati e quote già determinati a livello statale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato il tetto nazionale della spesa per dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e termini per la dichiarazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, disciplinando la procedura di ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l’applicazione delle disposizioni sulla partecipazione procedimentale agli atti amministrativi generali, salvo le specifiche norme che ne disciplinano la formazione.

• art. 9, comma 1, d.l. 34/2023

  Le aziende fornitrici di dispositivi medici possono portare in detrazione l’IVA determinata scorporando la medesima [...] dall’ammontare dei versamenti effettuati.

  Garantisce la neutralità dell’IVA consentendo la detrazione dell’imposta dai versamenti effettuati a titolo di payback.

• art. 8 d.l. 34/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della quota di payback; le relative previsioni sono state considerate dalla Corte costituzionale nel giudizio di proporzionalità della misura.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione sulla parte regionale della controversia, previo contraddittorio.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia sul provvedimento regionale rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi di rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce una misura di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non lesivo, nei limiti esaminati, dei principi di irretroattività, certezza del diritto, legittimo affidamento e libertà d’iniziativa economica.
• Il payback opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti pubblici, incidendo sul fatturato complessivo delle imprese fornitrici e non sull’entità delle forniture o sul prezzo contrattuale; non costituisce quindi una modifica retroattiva dei contratti né altera l’esito delle gare.
• Nel procedimento di payback per gli anni 2015-2018, la fissazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento sono competenze statali; Regioni e Province autonome svolgono esclusivamente attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende obbligate e calcolo della quota di ripiano secondo percentuali e criteri già stabiliti.
• L’atto regionale o provinciale che individua le aziende fornitrici e quantifica il payback, quando si limita all’applicazione matematica di presupposti e criteri predeterminati, non esprime esercizio di potere autoritativo, ma accerta il quantum di un’obbligazione patrimoniale; le controversie relative al corretto calcolo dell’importo appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel calcolo del payback rileva il fatturato relativo ai dispositivi medici, non il corrispettivo di servizi accessori autonomamente considerati; la corretta distinzione contabile tra beni e servizi grava sugli operatori e sugli enti secondo le regole contabili applicabili.
• Gli atti generali adottati nell’attuazione del payback sono sottratti alle garanzie partecipative del Capo III della l. 241/1990 ai sensi dell’art. 13, salvo che la disciplina speciale preveda specificamente la partecipazione dei destinatari.

Come è indicizzato