Sentenza n. 7419/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa, esclusa dalla gara per il servizio di refezione scolastica delle scuole dell’infanzia del Comune di Crispano, aveva impugnato in primo grado l’esclusione per grave illecito professionale e l’escussione della cauzione. Il TAR aveva respinto le censure sull’esclusione, ritenendo adeguata la valutazione dell’amministrazione, e accolto il ricorso soltanto sull’incameramento della cauzione. In appello l’impresa ha dedotto: (1) violazione degli artt. 96 e 98 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché travisamento, sostenendo che i fatti costituivano un unico episodio circoscritto dei primi mesi del 2023, oggetto di sentenza penale non definitiva, e che la precedente revoca disposta dal Comune di Crispano risaliva a oltre tre anni prima; (2) difetto di istruttoria e di autonoma valutazione dell’affidabilità, con motivazione asseritamente recepita da precedenti atti e richiamo alla diversa sentenza del TAR Campania, sede di Salerno, n. 520/2026; (3) omessa o apparente valutazione delle misure di self cleaning, tra cui certificazioni UNI/PdR e ISO, modello organizzativo ex d.lgs. 231/2001, sostituzione o licenziamento del personale coinvolto, programmi di grammatura e inventario, nonché della clausola sociale e della partecipazione in raggruppamento con un’impresa dotata di proprio centro cottura e personale; (4) violazione di proporzionalità e del principio della fiducia, perché l’esclusione avrebbe comportato, secondo l’appellante, un’espulsione di fatto permanente dal mercato per un episodio isolato non coperto da giudicato.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata. Il primo motivo è infondato: il TAR non aveva ravvisato una pluralità di illeciti autonomi, ma un illecito professionale fondato su una pluralità di condotte relative a un rapporto d’appalto, con fase esecutiva protrattasi fino al 2024 e successive dichiarazioni non veritiere. La gravità della vicenda era stata accertata nei precedenti giudizi amministrativi richiamati; la condanna penale non definitiva del legale rappresentante, pur non determinando l’esclusione automatica, costituisce mezzo di prova utilizzabile ai fini dell’art. 98, comma 3, lett. g), e comma 6, del d.lgs. 36/2023. Il precedente del Comune di Crispano, risalente al 2020 e non autonomamente rilevante oltre il limite temporale triennale, poteva essere considerato quale elemento di contesto a supporto della valutazione di affidabilità riferita allo stesso ente e al medesimo tipo di servizio. È respinta anche la censura di difetto di istruttoria e motivazione: la stazione appaltante ha svolto una valutazione autonoma, riferita allo specifico affidamento, e ha motivato sulle condizioni previste dall’art. 98, comma 2, in conformità al comma 8; la diversa sentenza del TAR Salerno riguardava un’altra amministrazione, un altro affidamento e un provvedimento censurato per carenza motivazionale. Non era necessario un bilanciamento specifico con l’intera storia aziendale, essendo gli episodi considerati sufficienti a sostenere il giudizio di inaffidabilità. Quanto al self cleaning, il giudice esclude che la sostituzione del personale o la clausola sociale offrano, da sole, una prevenzione strutturale di illeciti riconducibili anche alle scelte imprenditoriali del vertice. Le misure organizzative e le certificazioni sono state considerate; la documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dimostrava soltanto l’accettazione di una proposta di consulenza per la redazione del modello ex d.lgs. 231/2001 e le ulteriori misure risultavano in gran parte successive alla valutazione della stazione appaltante. La loro efficacia potrà essere valutata in future procedure, ma l’azzeramento del rischio non è istantaneo e richiede l’operatività a regime dei sistemi di controllo. È infondata la censura di sproporzione e violazione del principio della fiducia: l’esclusione è riferita alla singola procedura e alla valutazione di affidabilità compiuta dalla stazione appaltante, non determina un’esclusione definitiva dal mercato; il sindacato giudiziale non può sostituirsi a tale valutazione in assenza di travisamento o manifesta illogicità. Le spese del grado sono compensate per la presenza di decisioni giurisprudenziali non coincidenti.

Norme richiamate

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  I dati di fatto sopra esposti danno fondamento oggettivo alla valutazione della stazione appaltante della sussistenza di grave illecito professionale ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. e), rilevante e comprovato da adeguati mezzi di prova, ai sensi dell’art. 98, in particolare comma 2, lett. a) e c), del d.lgs. 36/2023.

  La fattispecie di grave illecito professionale prevista dall’art. 95, comma 1, lett. e), può fondare l’esclusione quando i fatti siano oggettivamente rilevanti e comprovati da adeguati mezzi di prova secondo l’art. 98.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  Ne consegue l’irrilevanza del precedente giurisprudenziale del T.a.r. della Campania – Salerno n. 520/2026, invocato a fondamento dell’appello, riguardante le valutazioni operate da altra stazione appaltante in altro contesto territoriale e riguardo ad altro affidamento.

  Il giudizio sull’affidabilità dell’operatore è autonomo e contestuale: ciascuna stazione appaltante valuta le vicende professionali in relazione allo specifico oggetto della gara, al rapporto con il singolo committente, all’utenza e al contesto territoriale.

• art. 98, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il provvedimento adottato dalla CUC Nolana, su sollecitazione del Comune di Crispano, va invece ritenuto conforme al paradigma motivazionale dell’art. 98, comma 8, del d.lgs. n. 36/2023.

  L’esclusione non automatica richiede una valutazione autonoma e motivata dei presupposti legali relativi all’illecito professionale; nel caso concreto la motivazione ha riguardato le condizioni previste dall’art. 98, comma 2, in rapporto all’art. 95.

• art. 98, comma 3, lett. g), d.lgs. 36/2023

  invero, mentre la prima avrebbe dato luogo ad una causa di esclusione automatica -della quale non è dato discutere nel presente giudizio- la seconda costituisce mezzo di prova adeguato a dimostrare l’esistenza del grave illecito professionale dell’art. 98, comma 3, lett. g), del d.lgs. n.36/2023 ai sensi dello stesso art. 98, comma 6.

  Una sentenza penale di condanna non definitiva, pur non producendo l’esclusione automatica, può costituire mezzo di prova adeguato del grave illecito professionale contemplato dalla disposizione.

• art. 98, comma 6, d.lgs. 36/2023

  invero, mentre la prima avrebbe dato luogo ad una causa di esclusione automatica -della quale non è dato discutere nel presente giudizio- la seconda costituisce mezzo di prova adeguato a dimostrare l’esistenza del grave illecito professionale dell’art. 98, comma 3, lett. g), del d.lgs. n.36/2023 ai sensi dello stesso art. 98, comma 6.

  La condanna non definitiva può essere utilizzata, ai sensi del comma 6, come prova del grave illecito professionale, senza trasformarsi per ciò solo in una causa di esclusione automatica.

• art. 98, comma 8, d.lgs. 36/2023

  avendo anzi effettuato un’autonoma valutazione dell’affidabilità del concorrente, motivando -così come prescritto dall’art. 98, comma 8, del d.lgs. n. 36/2023- su tutte e tre le condizioni che legittimano l’esclusione non automatica ai sensi della stessa disposizione, comma 2, e dell’art. 95.

  La stazione appaltante deve motivare autonomamente su tutte le condizioni che legittimano l’esclusione non automatica per grave illecito professionale.

• art. 96, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Sebbene si possa convenire con l’appellante che tale ultimo illecito professionale non sia di per sé rilevante, operando il limite temporale triennale di rilevanza di cui all’art. 96, comma 10, del d.lgs. n. 36/2023, si osserva che esso è stato valorizzato nel provvedimento di esclusione in oggetto soltanto al fine di supportare la valutazione di inaffidabilità dell’operatore economico nei confronti appunto dello stesso Comune di Crispano che già – in tempi comunque recenti, in occasione dell’affidamento dello stesso servizio – aveva constatato l’assenza dell’idoneità sanitaria del centro cottura indicato e l’omessa dichiarazione di un provvedimento di sequestro.

  Il limite triennale impedisce di attribuire al precedente risalente autonoma rilevanza espulsiva, ma non ne esclude l’utilizzo, come elemento di contesto, nella valutazione complessiva di affidabilità riferita al medesimo committente.

• art. 3 l. 241/1990

  Tali vizi non ricorrono nel caso di specie, avendo l’amministrazione motivato in merito a tutte e tre le condizioni dell’art. 98, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, anche in replica alle osservazioni formulate dalla -OMISSIS- nel corso del procedimento.

  La motivazione è ritenuta adeguata quando dà conto dei presupposti dell’esclusione e considera le osservazioni dell’operatore; la disposizione è richiamata come parametro di censura, ma il passaggio applicativo individua la sufficienza della motivazione attraverso l’analisi dell’art. 98.

• artt. 1 e 2 d.lgs. 36/2023

  In proposito, va sottolineato che -per come emerge dalle difese del Comune di Crispano- il T.a.r. Basilicata, con sentenza n. 440/2025 (che richiama l’analoga sentenza n. 184/2025), ha respinto il ricorso della -OMISSIS- per esclusione disposta da altra gara per l’illecito professionale costituito dalla sentenza di condanna in sede penale nei confronti del proprio legale rappresentante, di cui si è detto sopra.

  La doglianza fondata sui principi di fiducia e proporzionalità è respinta, poiché l’esclusione è ritenuta conforme alla disciplina attributiva del potere e riferita alla singola procedura; il principio della fiducia non sostituisce la verifica legale dell’affidabilità dell’operatore.

• art. 120 c.p.a.

  Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

  La decisione è pronunciata nell’ambito del rito relativo alle controversie in materia di contratti pubblici; il testo non sviluppa una specifica interpretazione processuale dell’art. 120.

Massime di principio

• La valutazione del grave illecito professionale è rimessa autonomamente a ciascuna stazione appaltante e deve essere riferita allo specifico oggetto dell’affidamento, alla posizione dell’operatore verso il singolo committente, all’utenza del servizio e al contesto territoriale; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, salvo travisamento dei fatti o manifesta illogicità.
• L’esclusione non automatica per grave illecito professionale richiede una motivazione autonoma su tutte le condizioni previste dagli artt. 95 e 98 del d.lgs. 36/2023. Un precedente di altra stazione appaltante non dimostra di per sé l’illegittimità della valutazione compiuta in una diversa gara e in un diverso contesto.
• Una condanna penale non definitiva non determina automaticamente l’esclusione, ma può costituire mezzo di prova del grave illecito professionale quando sia idonea a dimostrare la condotta materiale e questa sia pertinente al servizio oggetto della gara.
• Un illecito professionale formalmente unico può consistere in una pluralità di condotte riferite al medesimo rapporto contrattuale e protratte nel tempo; la relativa gravità va apprezzata considerando l’insieme dei fatti e non soltanto il numero formale degli episodi o dei rapporti.
• Le misure di self cleaning idonee a incidere sull’affidabilità devono avere carattere organizzativo e strutturale e risultare concretamente operative. La mera sostituzione del personale o la clausola sociale non sono, da sole, sufficienti a prevenire condotte riconducibili alle scelte imprenditoriali; misure adottate dopo la valutazione della stazione appaltante non rendono illegittima retroattivamente l’esclusione, pur potendo essere considerate in future procedure.
• Il limite temporale triennale di rilevanza di un precedente illecito ne impedisce l’autonoma valorizzazione come causa di esclusione, ma non necessariamente la considerazione contestuale, quale elemento di supporto, nella valutazione dell’affidabilità verso lo stesso committente.

Come è indicizzato