Corte di giustizia, Sentenza C-636/18

Inadempimento della Francia per superamento dei limiti di NO2 e insufficienza dei piani di qualità dell’aria

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica francese in materia di qualità dell’aria ambiente. La Corte, Settima Sezione, si pronuncia sul persistente superamento dei valori limite di biossido di azoto (NO2) in varie zone e agglomerati francesi e sulla mancata adozione di misure adeguate per rendere il periodo di superamento il più breve possibile.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione contesta alla Francia due violazioni distinte della direttiva 2008/50/CE:

• la violazione dell’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI, per il superamento sistematico e persistente dei valori limite annuali e, in due zone, orari di NO2 dal 1° gennaio 2010;
• la violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XV, perché i piani per la qualità dell’aria non avrebbero assicurato che il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

La Francia aveva chiesto una proroga ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, ma la Commissione, con decisione del 22 febbraio 2013, aveva sollevato obiezioni. Successivamente si è svolta la fase precontenziosa classica: lettera di diffida del 19 giugno 2015, parere motivato del 15 febbraio 2017 e, infine, ricorso introdotto l’11 ottobre 2018.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• la direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria ambiente;
• l’articolo 13, paragrafo 1, e l’allegato XI, che fissano i valori limite di NO2 al 1° gennaio 2010;
• l’articolo 23, paragrafo 1, e l’allegato XV, che impongono piani per la qualità dell’aria con misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile;
• l’articolo 22, relativo alla proroga del termine;
• l’articolo 33, paragrafo 1, sul recepimento;
• l’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte per le spese.

Prima censura: violazione dell’articolo 13, paragrafo 1

La Francia non contestava la persistenza dei superamenti, ma ne metteva in dubbio il carattere sistematico e rappresentativo, sostenendo che i dati provenivano da stazioni situate presso grandi assi stradali e che la qualità dell’aria era migliorata nel complesso.

La Corte respinge tali argomenti. Ribadisce che, in una procedura ex articolo 258 TFUE, l’accertamento è oggettivo e che il solo superamento dei valori limite è sufficiente a dimostrare l’inadempimento dell’articolo 13, paragrafo 1. Inoltre, sulla base delle relazioni annuali trasmesse dalla stessa Francia, constata superamenti regolari tra il 2010 e il 2016 in dodici zone/agglomerati per il valore annuo e in due di essi anche per il valore orario.

La Corte precisa anche che:

• difficoltà strutturali, tecniche o politiche non escludono l’inadempimento;
• l’ubicazione delle stazioni di misurazione presso assi stradali è compatibile con i criteri della direttiva, e la Francia non ha dimostrato un’erronea collocazione;
• il miglioramento parziale dei dati non elimina la violazione se i limiti restano superati.

Seconda censura: violazione dell’articolo 23, paragrafo 1

Quanto ai piani per la qualità dell’aria, la Commissione sosteneva che essi fossero inefficaci, troppo generici e privi di una reale programmazione idonea a portare il superamento al minimo temporale possibile. La Francia replicava che i piani riflettevano vincoli strutturali, costi elevati, esigenze di mobilità e specificità locali, e che nessuna norma imponeva di indicare espressamente la data di conformità.

La Corte afferma che l’articolo 23, paragrafo 1:

• si applica a ogni superamento di valori limite oltre il termine previsto;
• richiede piani con misure appropriate, pur lasciando un margine di discrezionalità agli Stati membri;
• impone però che il periodo di superamento sia il più breve possibile.

La Corte richiama la giurisprudenza già sviluppata per il PM10 e la ritiene trasponibile anche al NO2. Sottolinea che non basta constatare il superamento per affermare automaticamente la violazione dell’articolo 23, ma nel caso concreto i piani francesi risultano insufficienti perché contengono misure troppo generiche, spesso prive di indicazioni su luoghi, tempi e impatto, e in larga parte adottate o previste molto dopo la scadenza rilevante. Il fatto che alcune misure richiedano tempo non giustifica, da solo, termini così lunghi, soprattutto a fronte di un superamento persistente per sette anni consecutivi.

Ragionamento decisivo della Corte

La Corte valorizza tre profili centrali:

• il carattere oggettivo dell’infrazione ambientale;
• la necessità di un’azione tempestiva dal 1° gennaio 2010, data di applicabilità dei limiti;
• l’obbligo di predisporre misure realmente efficaci e non meramente programmatiche.

In sostanza, la Francia non ha dimostrato di aver adottato in tempo utile misure idonee a fare cessare rapidamente i superamenti. Né le difficoltà strutturali né il richiamo alla libera circolazione, né il rinvio ad altre normative UE sui veicoli, né il miglioramento generale del quadro ambientale possono esonerarla dagli obblighi imposti dalla direttiva 2008/50.

Decisione e spese

La Corte dichiara che la Repubblica francese:

• ha violato l’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI, per il superamento sistematico e persistente dei valori limite annuali e orari di NO2 in specifiche zone e agglomerati;
• ha violato l’articolo 23, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XV, in particolare l’obbligo di assicurare che il periodo di superamento sia il più breve possibile.

La Repubblica francese è condannata alle spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che:

• il superamento dei valori limite ambientali fissati dalla direttiva 2008/50/CE integra, di per sé, l’inadempimento dell’articolo 13;
• i piani per la qualità dell’aria devono contenere misure concrete, tempestive e adeguate al contesto locale;
• l’obbligo di ridurre il periodo di superamento al più breve possibile è un obbligo sostanziale, non soddisfatto da programmi generici o da obiettivi rinviati nel lungo periodo;
• difficoltà strutturali o politiche non eliminano la responsabilità dello Stato membro.