Tribunale, Sentenza T-778/17

Aiuti di Stato e compensazione per l’esenzione dal pedaggio autostradale

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da una concessionaria autostradale contro una decisione della Commissione che aveva qualificato come aiuto di Stato una sovracompensazione riconosciuta dalla Polonia per la perdita di entrate derivante dall’esenzione dal pedaggio per alcuni veicoli pesanti. Il Tribunale esamina sia il profilo procedurale, relativo ai diritti della beneficiaria nel procedimento amministrativo, sia la qualificazione sostanziale della misura come aiuto incompatibile e soggetto a recupero.

Fatti e contesto normativo nazionale

Nel 1997 la Repubblica di Polonia aveva affidato alla ricorrente, a seguito di gara, una concessione quarantennale per la costruzione e gestione di un tratto dell’autostrada A2. In base alla convenzione di concessione, la società finanziava l’opera a proprio rischio e percepiva i pedaggi degli utenti.

Dopo l’adesione della Polonia all’Unione, fu recepita la direttiva 1999/62/CE, il cui articolo 7, paragrafo 3, vieta la cumulabilità di pedaggi e diritti d’utenza sul medesimo tratto stradale. La legge polacca del 28 luglio 2005 eliminò quindi la doppia imposizione per i veicoli commerciali pesanti muniti di vignetta, esentandoli dal pedaggio autostradale previsto dalle concessioni e prevedendo una compensazione a favore dei concessionari mediante il Fondo stradale nazionale.

Per la ricorrente, il metodo di compensazione fu concretizzato nell’allegato 6 alla convenzione di concessione. Successivamente sorsero contrasti tra la società e le autorità polacche sull’esattezza delle ipotesi usate per calcolare il pedaggio virtuale e sul livello della compensazione. La Polonia notificò alla Commissione la misura nel 2012.

Procedimento amministrativo e decisione impugnata

La Commissione adottò il 25 agosto 2017 la decisione 2018/556, con cui stabilì che la sovracompensazione pari a EUR 223,74 milioni, concessa per il periodo dal 1° settembre 2005 al 30 giugno 2011, costituiva aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, illegale per violazione dell’obbligo di notifica e sospensione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, incompatibile con il mercato interno e quindi da recuperare.

Primo motivo: partecipazione della beneficiaria al procedimento

La ricorrente sosteneva che la Commissione avesse violato il suo diritto a un procedimento equo, i principi di buona amministrazione e il legittimo affidamento, non avendole consentito di partecipare in modo adeguato alla fase di indagine formale. Il Tribunale ricorda che, in materia di aiuti di Stato, il procedimento amministrativo è avviato nei confronti dello Stato membro e le imprese beneficiarie sono soltanto "interessate": esse non dispongono dei diritti di difesa propri delle parti destinatarie del procedimento, ma soltanto del diritto di essere associate al procedimento in misura adeguata alle circostanze.

Ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la Commissione deve mettere gli interessati in condizione di presentare osservazioni; la decisione di avvio deve però delimitare sufficientemente l’oggetto dell’esame, senza necessità di contenere già l’analisi finale. Se, dopo l’avvio, la Commissione modifica il proprio ragionamento su fatti o qualificazioni giuridiche determinanti, deve rettificare o integrare la decisione di avvio per consentire osservazioni utili.

Vigilanza particolare dovuta nel caso concreto

Il Tribunale sottolinea che questa causa presentava una peculiarità: la Repubblica di Polonia, oltre ad avere interessi diversi da quelli della concessionaria, sosteneva essa stessa che la misura notificata costituiva un aiuto incompatibile, invocando la sovracompensazione. In tale contesto la Commissione avrebbe dovuto esercitare una particolare vigilanza sul diritto della ricorrente a essere coinvolta nel procedimento, specie perché era pendente anche una controversia davanti ai giudici nazionali sull’estensione della compensazione dovuta.

Il Tribunale constata che, dopo le osservazioni iniziali della ricorrente del 7 ottobre 2014, la Commissione aveva proseguito per circa tre anni uno scambio intenso con le autorità polacche senza coinvolgere ulteriormente la società. Ciò è giudicato, in linea di principio, insufficiente rispetto all’obbligo di vigilanza particolare.

Perché la violazione procedurale non porta all’annullamento

Nonostante la carenza procedurale, il Tribunale respinge il motivo. La ragione è che la ricorrente non ha dimostrato che, se fosse stata nuovamente consultata, la decisione finale avrebbe potuto essere diversa. La decisione di avvio, infatti, indicava già con sufficiente precisione gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, compresi i dubbi sul tasso di rendimento interno del modello di pedaggio effettivo, sull’uso dello studio WSA 1999 invece di quello WSA 2004 e sul rischio di sovracompensazione.

Inoltre, la Commissione non ha fondato la decisione finale su fatti nuovi o su una nuova qualificazione giuridica di fatti determinanti non già presenti nella decisione di avvio o emersi successivamente nei contatti con la Polonia. Anche l’argomento relativo alle prove dell’arbitrato viene respinto, perché la ricorrente non ne specifica il contenuto e la Commissione era comunque informata dell’esistenza e del contenuto del lodo arbitrale.

Esito e dispositivo

Il Tribunale conclude che la Commissione aveva sufficientemente definito il quadro d’esame nella decisione di avvio e che, pur avendo omesso di coinvolgere ulteriormente la ricorrente negli scambi con la Polonia, tale omissione non ha inciso sul contenuto della decisione impugnata. Il ricorso è pertanto respinto e la ricorrente è condannata alle spese, mentre la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• le imprese beneficiarie di un aiuto sono solo "interessati" nel procedimento di controllo degli aiuti di Stato;
• il loro diritto è quello di presentare osservazioni in misura adeguata, non di partecipare come una parte destinataria del procedimento;
• quando le circostanze del caso mostrano un conflitto marcato tra beneficiario e Stato membro, la Commissione deve esercitare una particolare vigilanza;
• tuttavia, la violazione di tale esigenza procedurale non comporta annullamento se non è dimostrato che l’esito della decisione finale avrebbe potuto mutare.