Sentenza n. 1090/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante aveva chiesto, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990 e, in via distinta, mediante accesso civico generalizzato, l’ostensione del contratto di appalto stipulato con l’impresa subentrata dopo la risoluzione del contratto originario, dei SAL emessi nei confronti della subentrante e delle approvazioni di eventuali varianti. L’istanza era motivata con l’esigenza di difendersi nei giudizi civili relativi alla risoluzione contrattuale, all’escussione della garanzia fideiussoria e ai danni asseritamente subiti, nonché nel giudizio amministrativo riguardante la sospensione dall’elenco dei fornitori del gruppo. Il diniego era fondato sulla natura privatistica del contratto e della documentazione e sulla mancata dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale e del rapporto di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica controversa. In appello la società ha sostenuto che la natura privatistica dell’appalto fosse irrilevante, trattandosi di documenti riferibili all’attività di un’impresa pubblica, e ha dedotto l’esistenza dell’interesse difensivo e del nesso strumentale. Ha inoltre prospettato, soltanto in giudizio e in modo più dettagliato, che i documenti avrebbero potuto dimostrare l’assenza di maggiori costi o perdite per la società affidante, l’assenza di lavori di ripristino e la sussistenza di carenze progettuali. Il capo della sentenza di primo grado relativo al diniego di accesso civico generalizzato non è stato impugnato ed è passato in giudicato. La resistente ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata notificazione a un controinteressato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione relativa alla mancata notificazione a un controinteressato, rilevando che, quando l’amministrazione o il soggetto detentore non individua controinteressati nella fase procedimentale, l’istante non è tenuto a notificare il ricorso ad altri soggetti; qualora il giudice ravvisi una posizione di controinteresse, deve ordinare la notificazione del ricorso. Nel merito, ha confermato il rigetto della domanda di accesso difensivo. La natura pubblicistica o privatistica dei documenti non è di per sé decisiva quando l’attività del soggetto detentore si inserisce nella gestione di interessi pubblici; tuttavia, l’istante deve dimostrare concretamente il collegamento tra i documenti richiesti, l’attività di rilievo pubblicistico e la situazione giuridica da tutelare. Nel caso concreto, l’appellante non ha né allegato né provato il rilievo pubblicistico dell’appalto affidato all’impresa terza, né la strumentalità di tale rapporto rispetto all’attività pubblicistica della società affidante, limitandosi ad assumere apoditticamente l’esistenza del nesso. È stata inoltre ritenuta insufficiente la motivazione dell’istanza quanto all’interesse diretto, concreto e attuale: la mera pendenza di controversie tra le parti non legittima l’accesso a documenti relativi a un diverso rapporto contrattuale con un terzo. Le argomentazioni dettagliate formulate dall’appellante per la prima volta nel giudizio di appello non potevano integrare la motivazione originaria dell’istanza, poiché nel giudizio sull’accesso il giudice accerta il diritto già esercitato procedimentalmente e non può compiere per la prima volta il bilanciamento degli interessi in luogo del soggetto competente. Tali deduzioni erano comunque nuove anche rispetto al ricorso introduttivo, in violazione dell’art. 104 c.p.a. L’appello è stato quindi respinto, con conferma della sentenza del TAR e condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso documentale richiede la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente rilevante, nonché la dimostrazione della strumentalità della documentazione richiesta rispetto alla tutela di tale situazione.

• art. 116 c.p.a.

  il giudice, sussistendone i presupposti, «ordina l’esibizione dei documenti richiesti»

  Il giudizio in materia di accesso è volto all’accertamento della sussistenza del diritto all’ostensione e costituisce un giudizio sul rapporto, pur senza consentire al giudice di sostituirsi al procedimento amministrativo nella prima composizione degli interessi.

• art. 104 c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere introdotte per la prima volta argomentazioni nuove a sostegno dell’interesse all’accesso, quando non siano state dedotte né nell’istanza procedimentale né nel ricorso introduttivo.

• art. 36 d.lgs. 36/2023

  La questione relativa all’applicabilità delle regole speciali del Codice dei contratti pubblici sull’accesso non è direttamente decisiva quando il giudizio abbia a oggetto esclusivamente la violazione della disciplina generale degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990.

• art. 35 d.lgs. 36/2023

  La disciplina speciale dell’accesso nel settore dei contratti pubblici non costituisce l’oggetto diretto della decisione, che resta incentrata sui presupposti dell’accesso documentale generale.

Massime di principio

• La natura privatistica degli atti e dei documenti detenuti da un soggetto diverso da una pubblica amministrazione non esclude in assoluto l’accesso documentale quando l’attività del soggetto si manifesta nella gestione di interessi pubblici; tuttavia, l’istante deve allegare e dimostrare concretamente il collegamento tra i documenti richiesti e l’attività di rilievo pubblicistico.
• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale e di un nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare; la mera pendenza di una controversia non legittima l’ostensione di documenti relativi a un diverso rapporto contrattuale con un terzo.
• Nel giudizio sull’accesso, pur avente natura di giudizio sul rapporto, il giudice non può esaminare per la prima volta argomenti e interessi che l’istante non abbia rappresentato nella fase procedimentale, poiché il bilanciamento degli interessi deve essere compiuto anzitutto dal soggetto competente nel procedimento.
• Le argomentazioni a sostegno dell’interesse all’accesso non dedotte nell’istanza e neppure nel ricorso di primo grado non possono essere introdotte per la prima volta in appello, in applicazione del divieto di nova previsto dall’art. 104 c.p.a.
• Quando il soggetto detentore della documentazione non individua controinteressati nella fase procedimentale, l’istante non è tenuto a notificare il ricorso per l’accesso ad altri soggetti; se il giudice ravvisa successivamente una posizione di controinteresse, deve ordinare la notificazione del ricorso di primo grado.

Come è indicizzato