Sentenza n. 507/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto il ricorso contro il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica di un fabbricato residenziale realizzato in area vincolata senza previa autorizzazione. Hanno dedotto: l’illegittimità del diniego perché adottato oltre il termine di 180 giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004, sostenendo che il ritardo avrebbe consumato il potere amministrativo o determinato silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis della l. 241/1990; la prevalenza del parere favorevole della Soprintendenza, sebbene intervenuto oltre il termine di 90 giorni; l’erroneità del dies a quo individuato per il computo di tale termine; la sproporzionalità e irragionevolezza del diniego, in quanto il manufatto sarebbe stato autorizzabile se l’autorizzazione fosse stata richiesta prima dell’inizio dei lavori; infine, l’illegittimità della condotta comunale per il ritardo nella trasmissione dell’istanza e per l’omesso tempestivo controllo della documentazione allegata alla DIA, con riserva di azione risarcitoria nei confronti del Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha stabilito che il termine di 180 giorni per concludere il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica non è un termine di consumazione del potere né rende invalido il provvedimento tardivo; la sua violazione rileva sul piano dell’obbligo di concludere il procedimento e dell’eventuale responsabilità dell’amministrazione, potendo legittimare un’azione contro il silenzio-inadempimento. Il decorso del termine non produce neppure silenzio-assenso, poiché il procedimento riguarda un interesse paesaggistico e l’art. 20, comma 4, della l. 241/1990 esclude tali procedimenti dall’ambito del silenzio-assenso. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto tardivo, essendo stata provata la ricezione della richiesta il 14 giugno 2012 e risultando il parere adottato il 19 settembre 2012, oltre i 90 giorni previsti dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004. Di conseguenza, la Regione non era vincolata dal parere e doveva valutare autonomamente l’incidenza paesaggistica dell’intervento; al parere tardivo non poteva essere riconosciuto neppure un valore di apporto istruttorio, in ragione dell’inefficacia prevista dall’art. 2, comma 8-bis, della l. 241/1990. Il diniego è stato inoltre ritenuto conforme all’art. 167, comma 4, del d.lgs. 42/2004, poiché il manufatto aveva creato nuove superfici e nuovi volumi: l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica è ammesso solo nei casi tassativi previsti dalla norma, da interpretare restrittivamente. Infine, i ritardi o omissioni imputati al Comune non esoneravano gli appellanti dalle conseguenze della propria condotta, poiché l’art. 146, comma 2, del d.lgs. 42/2004 imponeva loro di non iniziare i lavori prima del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  «l’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380»

  La disposizione ha carattere eccezionale ed è di stretta interpretazione; l’accertamento postumo non è consentito per opere che abbiano creato nuove superfici utili o nuovi volumi.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento non è perentorio ai fini della validità e non comporta consumazione del potere; il suo superamento può rilevare come violazione dell’obbligo di provvedere e consentire il ricorso contro il silenzio-inadempimento. Il termine di 90 giorni per il parere della Soprintendenza, invece, delimita il periodo entro il quale il parere conserva natura obbligatoria e vincolante.

• art. 146, comma 2, d.lgs. 42/2004

  In area sottoposta a tutela paesaggistica, il privato deve astenersi dall’iniziare i lavori prima di ottenere l’autorizzazione paesaggistica; i ritardi dell’amministrazione non trasferiscono sul Comune o sulla Regione le conseguenze dell’avvio anticipato dei lavori.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  «Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico …»

  Il silenzio-assenso non si applica ai procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico; il decorso del termine di conclusione del procedimento di compatibilità paesaggistica non determina l’accoglimento tacito dell’istanza.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non determina il silenzio-assenso nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, che riguarda il rapporto tra amministrazione e privato e non rientra nella disciplina applicabile al caso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Il parere della Soprintendenza reso oltre il termine previsto è inefficace e non può produrre neppure un autonomo apporto istruttorio nel procedimento.

• art. 17, comma 3, lett. a), NTA del P.P.R.

  È indicata quale fonte del vincolo paesaggistico gravante sull’area interessata dall’intervento.

Massime di principio

• Il termine di 180 giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004 per la conclusione del procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica non determina la consumazione del potere amministrativo né l’invalidità del provvedimento tardivo; la sua violazione rileva sul piano dell’obbligo di provvedere e può fondare un’azione contro il silenzio-inadempimento.
• Il decorso del termine per la conclusione del procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica non produce silenzio-assenso, poiché i procedimenti concernenti il patrimonio paesaggistico sono esclusi dall’art. 20 della l. 241/1990 ai sensi del comma 4.
• Il parere della Soprintendenza reso oltre il termine di 90 giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004 perde la natura obbligatoria e vincolante e, se rientra nell’ambito dell’art. 2, comma 8-bis, della l. 241/1990, è inefficace anche come apporto istruttorio; l’amministrazione procedente deve quindi valutare autonomamente l’incidenza paesaggistica dell’intervento.
• L’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167, comma 4, del d.lgs. 42/2004 costituisce disciplina eccezionale di stretta interpretazione e non è consentito per lavori che abbiano creato nuove superfici utili o nuovi volumi, salvo le tassative ipotesi previste dalla norma.
• Il privato che realizzi lavori in area sottoposta a vincolo paesaggistico senza attendere il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica viola il divieto di cui all’art. 146, comma 2, del d.lgs. 42/2004 e, in applicazione del principio di autoresponsabilità, non può imputare all’amministrazione le conseguenze negative dell’avvio anticipato dei lavori.

Come è indicizzato