Sentenza n. 11/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota con cui l’ADM ha dichiarato inammissibile una nuova istanza di trasferimento della propria rivendita dalla sede originaria alla medesima zona già interessata da precedenti controversie. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione della disciplina sulla distribuzione e vendita dei prodotti da fumo, l’elusione dell’obbligo di provvedere, l’erronea valutazione dei presupposti e lo sviamento, sostenendo che il precedente giudicato riguardasse soltanto la legittimità dell’annullamento d’ufficio della precedente autorizzazione al trasferimento e non impedisse la presentazione di una nuova domanda, che avrebbe dovuto essere esaminata nel merito. In secondo luogo ha dedotto difetto di istruttoria e omessa considerazione di elementi nuovi, tra cui l’asserita mancanza di un valido titolo del controinteressato per l’esercizio nella zona, il mutamento normativo relativo alla distanza massima per i trasferimenti fuori zona e il superamento, da parte del controinteressato, della distanza massima di 2.500 metri. Con motivi aggiunti ha impugnato la licenza, la concessione del Lotto, i contratti e gli atti presupposti relativi alla gestione della rivendita del controinteressato, sostenendo che, dopo l’annullamento della precedente autorizzazione, l’ADM avrebbe dovuto rinnovare i titoli per la sede originaria oppure qualificare la domanda del controinteressato come richiesta di trasferimento fuori zona o di istituzione di una nuova rivendita, verificando i requisiti di distanza, densità demografica e motivazione delle eventuali deroghe. L’ADM ha eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’inammissibilità dei motivi aggiunti; il controinteressato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di precedenti dinieghi e per carenza di interesse, nonché contestato nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ritenendolo estraneo alla vicenda. Ha poi dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo perché rivolto contro un atto meramente confermativo, privo di autonoma lesività. La precedente autorizzazione al trasferimento era stata annullata d’ufficio e la relativa controversia era stata definitivamente decisa dal CGARS; le successive istanze del ricorrente erano state dichiarate inammissibili, con una precedente nota rimasta non impugnata. La nota impugnata si era limitata a ribadire l’immutabilità della situazione giuridica e fattuale rispetto alle precedenti decisioni, senza nuova istruttoria, rivalutazione degli interessi o riapertura del procedimento. Il Collegio ha distinto l’atto meramente confermativo dal provvedimento di conferma: il primo nega la riapertura del procedimento senza nuovo esercizio del potere, mentre il secondo presuppone un riesame degli elementi e degli interessi e costituisce un nuovo provvedimento autonomamente impugnabile. Le allegazioni relative alla posizione del controinteressato non hanno modificato la conclusione, poiché il diniego di riesame era fondato sulla posizione del ricorrente e sugli effetti del giudicato, non sulla situazione del controinteressato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse, poiché, una volta accertata la carenza di titolo del ricorrente a permanere nella zona e considerata la natura meramente confermativa degli atti successivi, egli non disponeva di una posizione concorrenziale personale, concreta e attuale idonea a contestare i titoli del controinteressato. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore dell’ADM e del controinteressato, liquidate in 2.000 euro per ciascuno, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La precedente autorizzazione al trasferimento era stata oggetto di annullamento d’ufficio, la cui legittimità era stata definitivamente confermata dal giudice amministrativo.

• art. 43 c.p.a.

  I motivi aggiunti presuppongono un interesse concreto e attuale collegato alla domanda principale; nel caso deciso tale interesse è stato escluso per la mancanza di una posizione propriamente concorrenziale.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato nell’ordinanza cautelare del giudice d’appello quale base per la fissazione dell’udienza di merito, senza incidere sulla decisione definitiva.

• art. 10, comma 5-bis, D.M. 21 febbraio 2013, n. 38

  Invocato dal ricorrente in relazione alla distanza massima per il trasferimento fuori zona, ma non esaminato nel merito per l’inammissibilità delle domande.

Massime di principio

• È meramente confermativo l’atto con cui l’amministrazione, a fronte di una nuova istanza, si limita a ribadire la precedente decisione senza svolgere una nuova istruttoria, acquisire o valutare nuovi elementi, né rinnovare la ponderazione degli interessi; tale atto non è autonomamente lesivo e la sua impugnazione è inammissibile.
• Si configura invece un provvedimento di conferma, autonomamente impugnabile, quando l’amministrazione riapre il procedimento, riesamina gli elementi di fatto e pondera nuovamente gli interessi, anche se perviene allo stesso esito del precedente atto.
• La mera allegazione di nuovi elementi nella domanda non impone all’amministrazione di riesaminare nel merito una situazione già definita, quando l’atto impugnato motivi il diniego di riapertura sulla persistente efficacia del giudicato e sull’assenza di modificazioni della posizione giuridica dell’istante.
• L’interesse di un operatore economico a contestare i titoli rilasciati a un concorrente deve essere personale, concreto e attuale e presuppone una posizione propriamente concorrenziale; tale interesse manca quando l’istante non dispone più di un titolo o di una posizione giuridica idonea a operare nella zona interessata.
• I motivi aggiunti sono inammissibili quando viene meno, o non sussiste originariamente, l’interesse concreto e attuale alla domanda principale cui essi accedono, anche se riguardano atti connessi alla posizione del controinteressato.

Come è indicizzato