Sentenza n. 112/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante contestava l'esclusione dalla gara, disposta dopo la verifica di anomalia delle offerte presentate per vari lotti. Deduceva l'erroneità della sentenza di primo grado per omessa pronuncia e violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., nonché la violazione dell'art. 97 del d.lgs. 50/2016 e dei principi di correttezza, fiducia, buon andamento e imparzialità. In particolare, sosteneva che la richiesta di giustificazioni fosse generica, che il RUP avesse utilizzato una motivazione identica per tutti i lotti, che non fossero state indicate le ragioni dell'erosione dell'utile e dell'inadeguatezza dell'offerta rispetto agli aumenti del costo del lavoro, che fosse mancato un effettivo contraddittorio e che l'amministrazione avrebbe dovuto svolgere ulteriori approfondimenti istruttori. Contestava inoltre l'asserita violazione della clausola sociale e il mancato recepimento degli adeguamenti del CCNL e delle tabelle ministeriali, ritenendo che tali rilievi non fossero contenuti nel provvedimento di esclusione. Con un secondo motivo censurava la competenza e le modalità della verifica di anomalia, sostenendo che il RUP non avrebbe potuto operare congiuntamente alla Commissione di gara e contestando la lex specialis nella parte in cui consentiva tale collaborazione. Chiedeva anche l'ostensione dei giustificativi degli altri concorrenti, ulteriori accertamenti e, ove necessario, la dichiarazione di inefficacia dei contratti e il subentro. L'impresa aggiudicataria proponeva appello incidentale subordinato, deducendo ulteriori profili di anomalia dell'offerta dell'appellante, violazione delle regole sul costo della manodopera e della clausola sociale, nonché produzione di giustificazioni nuove in giudizio.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello principale e dichiarato improcedibile l'appello incidentale subordinato. Ha ritenuto adeguatamente motivata la verifica di anomalia svolta dal RUP, poiché dal verbale emergeva che il raggruppamento non aveva fornito indicazioni sui processi del servizio, sulle soluzioni tecniche, sulle condizioni eccezionalmente favorevoli e sull'originalità dei servizi, né elementi probatori specifici idonei a giustificare lo scostamento dai valori delle tabelle ministeriali. Le giustificazioni non chiarivano la composizione del costo della manodopera, le categorie impiegate, la paga oraria, l'incidenza del lavoro straordinario e festivo, le assenze, le agevolazioni contributive, il recepimento degli adeguamenti tabellari e il riassorbimento del personale. Tali carenze erano sufficienti a non superare il giudizio complessivo di attendibilità dell'offerta, caratterizzata da un rilevante ribasso. Il giudice ha escluso la necessità di un'ulteriore interlocuzione procedimentale, essendo stato già instaurato un contraddittorio mediante la richiesta, la proroga e la presentazione delle giustificazioni; un ulteriore confronto avrebbe aggravato inutilmente il procedimento. Non è stata ravvisata una manifesta o macroscopica erroneità, illogicità o irragionevolezza nella valutazione tecnica dell'amministrazione. Quanto alla competenza, il Collegio ha ritenuto legittima la previsione della lex specialis che affidava la verifica con il concorso del RUP e della Commissione, rilevando che la stazione appaltante può individuare l'organo competente in relazione alle caratteristiche della gara e che la Commissione aveva dato atto di aver coadiuvato il RUP. Le richieste istruttorie e di ostensione sono state quindi ritenute non necessarie. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate complessivamente in euro 5.000 oltre accessori in favore delle parti costituite e dell'Avvocatura dello Stato.

Norme richiamate

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  L'art. 97, tuttavia, contiene degli indizi tali da fare ritenere che la scelta in ordine alla competenza sulla verifica di anomalia dell'offerta sia in ultima analisi rimessa alla stessa stazione appaltante in sede di redazione della lex specialis di gara.

  La verifica di anomalia compete alla stazione appaltante, che può individuare nella lex specialis l'organo incaricato, anche prevedendo il concorso del RUP e della Commissione; la valutazione deve verificare concretamente l'attendibilità complessiva dell'offerta e dei suoi costi.

• art. 97, comma 4, lett. a), b) e c), d.lgs. 50/2016

  a) l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; b) le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente; c) l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente.

  Le giustificazioni devono fornire elementi specifici sugli aspetti economici, tecnici e organizzativi dell'offerta; il mero richiamo a principi giurisprudenziali non dimostra la sostenibilità di uno scostamento significativo dai valori tabellari.

• art. 77, comma 1, d.lgs. 50/2016

  Nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti o di concessioni, limitatamente ai casi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa la valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico è affidata ad una commissione giudicatrice, composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto.

  La disposizione conferma il ruolo della Commissione nella valutazione dell'offerta e non impedisce che la lex specialis preveda il suo concorso con il RUP nella verifica di anomalia.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La censura di omessa pronuncia e di eccesso di potere giurisdizionale è stata ritenuta infondata, poiché l'anomalia risultava esaminata e motivata dal giudice di primo grado.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità non risultano violati quando la verifica di anomalia è svolta secondo la lex specialis, con adeguata istruttoria e motivazione, dal RUP con il supporto della Commissione.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, il concorrente deve fornire giustificazioni specifiche, documentate e riferite alla propria concreta organizzazione aziendale, idonee a spiegare il costo della manodopera, gli scostamenti dai valori tabellari, le ore mediamente non lavorate, le agevolazioni applicate, gli adeguamenti contrattuali e il rispetto della clausola sociale; il mero richiamo a principi giurisprudenziali sulla variabilità dei costi non è sufficiente.
• Il giudizio di anomalia riguarda l'attendibilità complessiva dell'offerta e può fondarsi sulle carenze relative a elementi economicamente rilevanti, senza che la stazione appaltante debba dimostrare analiticamente l'erosione dell'utile quando le giustificazioni non consentano di verificare la sostenibilità dell'offerta nel suo complesso.
• Il contraddittorio nella verifica di anomalia si considera adeguato quando il concorrente abbia ricevuto una richiesta di giustificazioni, eventualmente prorogata, e abbia potuto presentare osservazioni; non sussiste un obbligo generalizzato della stazione appaltante di attivare ulteriori interlocuzioni per colmare la genericità o l'inidoneità delle giustificazioni già prodotte.
• La lex specialis può attribuire la verifica di anomalia al RUP prevedendo il concorso della Commissione di gara, purché tale assetto sia coerente con le caratteristiche della procedura e sia rispettato in concreto; la collaborazione della Commissione può risultare dal verbale della gara.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione di anomalia non consente di sostituire la valutazione amministrativa, salvo il caso di manifesta e macroscopica erroneità, illogicità o irragionevolezza; la verifica giudiziale si concentra sulla completezza dell'istruttoria e sulla sufficienza della motivazione.

Come è indicizzato