Sentenza n. 1507/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta già rilasciato nell’ambito della procedura dei flussi per lavoro stagionale. Il nulla osta era stato emesso in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, ai sensi dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022. Successivamente erano emerse carenze documentali e sostanziali relative all’effettivo radicamento territoriale dell’impresa, al luogo di impiego e al domicilio dei lavoratori, alla completezza dell’accordo di lavoro e alla sistemazione alloggiativa. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 97 Cost., lamentando la mancata comunicazione di avvio del procedimento di revoca nei propri confronti e la lesione della partecipazione procedimentale. Con il secondo motivo ha sostenuto che la revoca costituisse annullamento d’ufficio, con conseguente necessità di indicare un interesse pubblico concreto e attuale e di ponderarlo con l’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dell’attività lavorativa svolta. Con il terzo motivo ha dedotto carenza, insufficienza e perplessità della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti prodotti, nonché l’erroneità dei rilievi concernenti la sede dell’impresa, l’accordo contrattuale, l’idoneità alloggiativa e la competenza territoriale dello Sportello Unico. Ha inoltre sostenuto che i contratti di assunzione, le comunicazioni UNILAV e i certificati di idoneità alloggiativa avrebbero superato le carenze iniziali e che, in caso di incompetenza territoriale, la pratica avrebbe dovuto essere trasferita ad altro Sportello Unico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore, indicava il nulla osta e le specifiche ragioni ostative e risultava effettuata presso il domicilio eletto sul portale. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni prodotte dal datore di lavoro, sicché il ricorrente non aveva indicato quale ulteriore apporto istruttorio sarebbe stato impedito. L’Amministrazione aveva inoltre esaminato le produzioni, spiegando perché fossero incomplete e inidonee a superare i motivi ostativi. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, ma l’effetto previsto dalla disciplina speciale dell’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022 quando, dopo il rilascio anticipato del nulla osta, emergano elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti. Non era quindi necessaria una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento del destinatario. L’ingresso in Italia e l’attività lavorativa successiva non potevano sanare le carenze genetiche della domanda né consolidare il nulla osta. Anche il terzo motivo è stato respinto. La motivazione, anche per relationem mediante il richiamo al parere dell’ITL, era ampia, specifica e conoscibile e indicava plurime ragioni autonome: mancanza di effettivo radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, incompletezza dell’accordo individuale e mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. L’apertura successiva di un’unità produttiva non provava che essa esistesse al momento della domanda né dimostrava l’effettivo luogo di impiego. I contratti di appalto non erano sufficienti, da soli, a provare la sede aziendale o il luogo stabile di esercizio dell’attività. La natura mobile del lavoro agricolo non esonerava dall’indicazione e documentazione del luogo della prestazione. I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV, formati successivamente all’ingresso, non sostituivano l’accordo completo richiesto per il rilascio del nulla osta e non sanavano le carenze originarie. Neppure una dichiarazione d’impegno a produrre successivamente la documentazione poteva colmare il deficit istruttorio. La mera disponibilità di alloggi ad uso foresteria non dimostrava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. La Prefettura non era tenuta a trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unico fondamento della revoca e permanevano autonome carenze contrattuali e alloggiative. Il richiamo alla sopravvenuta disciplina del d.l. n. 145 del 2024 è stato ritenuto irrilevante, poiché la revoca si fondava sulla disciplina ordinaria e sul controllo successivo previsto dall’art. 42 del d.l. n. 73 del 2022. Il TAR ha inoltre revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle ragioni azionate, ha condannato il ricorrente al pagamento di 1.000 euro di spese di lite e ha disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento seriale di controversie riferite alla medesima vicenda.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  consente il rilascio del nulla osta anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi e stabilisce che, ove tali elementi emergano successivamente, ne conseguano la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso

  La revoca conseguente al controllo successivo è un effetto legale dell’accertamento di elementi ostativi o della carenza originaria dei presupposti e non un annullamento d’ufficio discrezionale.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Le informazioni relative agli elementi ostativi possono essere acquisite successivamente al rilascio accelerato del nulla osta; il loro emergere giustifica la revoca del titolo.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda deve essere corredata dagli elementi essenziali del rapporto proposto

  La domanda di nulla osta deve contenere un accordo individuale completo e verificabile, comprensivo degli elementi necessari a valutare le condizioni contrattuali e l’impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche con riguardo al luogo in cui la prestazione lavorativa dovrà essere resa

  Il luogo della prestazione può radicare la competenza territoriale dello Sportello Unico, ma deve essere effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni presentate prima dell’adozione del provvedimento finale devono essere valutate anche se tardive rispetto al termine, purché l’Amministrazione dia conto del loro esame e delle ragioni per cui non superano i motivi ostativi.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato anticipatamente quando il controllo successivo accerta carenze originarie o elementi ostativi.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  l’ammissione al patrocinio presuppone che le ragioni fatte valere non risultino manifestamente infondate

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato deve essere revocata quando, alla luce degli atti di causa, emerga la manifesta infondatezza della domanda.

Massime di principio

• Quando il nulla osta al lavoro è rilasciato in via accelerata prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, il successivo accertamento della carenza originaria dei presupposti o dell’esistenza di elementi ostativi comporta la revoca secondo la disciplina speciale, senza necessità di una distinta ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• L’ingresso in Italia e l’instaurazione successiva del rapporto di lavoro non sanano le carenze originarie della domanda di nulla osta e non trasformano il controllo successivo in un esercizio ordinario di autotutela discrezionale.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere radicata nel luogo in cui la prestazione lavorativa deve essere resa, ma tale luogo deve essere effettivo, specificamente individuato e adeguatamente documentato; la mera esistenza di contratti di appalto o la natura itinerante dell’attività agricola non sono sufficienti.
• I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono l’accordo individuale completo richiesto per la domanda di nulla osta e non possono sanare ex post l’originaria incompletezza della proposta contrattuale.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e contiene l’indicazione puntuale dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione; in presenza di una motivazione plurima, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere l’atto.
• La mera disponibilità di alloggi ad uso foresteria non prova l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore se manca un collegamento puntuale tra il lavoratore e la sistemazione dichiarata, tale da consentire le verifiche amministrative.

Come è indicizzato