Cassazione Civile, Sentenza n. 10244/2021 del 19/04/2021

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato che aveva ritenuto l'ANCI (e sue articolazioni regionali e giovanili) soggetto di natura pubblicistica, con conseguente devoluzione alla giurisdizione amministrativa delle controversie relative alla convocazione dell'assemblea e all'elezione del coordinatore regionale di ANCI Giovani Calabria. I ricorrenti (ANCI e ANCI Calabria) deducevano invece la natura privatistica dell'ANCI e la conseguente incompetenza del giudice amministrativo; il resistente contestava la qualificazione privatistica sottolineando finalità pubbliche, collegamenti con enti locali e la disciplina sovente applicata a fini settoriali.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato l'inammissibilità del ricorso dell'ANCI nazionale per mancata partecipazione al grado di merito. Hanno invece accolto il ricorso dell'ANCI Calabria sul punto centrale: la Corte ha ritenuto che non v'è norma espressa che qualifichi l'ANCI come "ente pubblico" ai sensi dell'art. 4 legge 20/3/1975, n. 70, e che gli indici (statuto privatistico, adesione volontaria dei comuni, mancanza di poteri d'imperio, controlli esercitati internamente) portano a qualificare l'ANCI come soggetto di diritto privato che svolge funzioni di rappresentanza. La Corte ha precisato che ricadute pubblicistiche (es. disciplina appalti, iscrizione Istat, finanziamenti pubblici o ruoli istruttori in procedure pubbliche) possono produrre equiparazioni settoriali e funzionali ma non trasformano in via generale la natura dell'ente. Ne consegue che le controversie sulla convocazione dell'assemblea e sull'elezione del coordinatore regionale di ANCI Giovani Calabria non rientrano, in mancanza di specifica norma, nella giurisdizione amministrativa e devono essere devolute al giudice ordinario. La Corte ha accolto il ricorso (quanto alla questione di merito), compensando le spese per la novità della questione e disponendo quanto necessario sul contributo unificato per il ricorso inammissibile.

Norme richiamate

• art. 4 legge 20 marzo 1975, n. 70

  Principio di riserva di legge per il riconoscimento di un ente come pubblico: l'esistenza della qualifica di ente pubblico richiede un'esplicita previsione normativa e non può ricavarsi soltanto da indici fattuali.

• art. 1, comma 2, D.Lgs. 3 marzo 2001, n. 165

  Definizione soggettiva delle amministrazioni pubbliche utilizzata per ambiti specifici (es. disciplina del lavoro pubblico); non costituisce di per sé base costitutiva per qualificare come pubblica un'associazione che formalmente resti di diritto privato.

• D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 270 e ss.

  Previsioni che regolano alcune forme associative tra enti locali e funzioni di cooperazione; tali norme riguardano specifiche categorie di associazioni (es. convenzioni, unioni, consorzi) con compiti e struttura pubblicistica, non automatizzano la qualificazione dell'ANCI come ente pubblico.

• art. 2, comma 1, D.Lgs. 19 aprile 2016, n. 175

  Definizione di "amministrazioni pubbliche" ai fini della disciplina sulle società a partecipazione pubblica e degli obblighi in materia di appalti; la rilevanza è settoriale: l'equiparazione è funzionale per l'applicazione di norme specifiche (es. appalti) e non ha valore costitutivo generalizzato.

• D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (trasparenza)

  L'estensione degli obblighi di pubblicità e trasparenza a certi enti privati è dettata da criteri soglia/settoriali e non implica automaticamente la natura pubblica dell'ente nel senso dell'art. 4 legge n. 70/1975.

• Regolamento UE SEC 2010 (Sistema Europeo dei Conti) / inserimento Istat

  L'inclusione di un soggetto nell'elenco Istat delle pubbliche amministrazioni ha valore ricognitivo e finanziario-statistico per la contabilità pubblica, ma non costituisce elemento costitutivo della qualifica giuridica generale di ente pubblico.

Massime di principio

• La natura pubblicistica di un'associazione costituita da enti pubblici non si desume automaticamente dal fatto che i soci siano enti pubblici: serve una disposizione normativa espressa che attribuisca la qualifica di ente pubblico (art. 4 legge n. 70/1975) oppure poteri e prerogative pubblicistiche tali da configurare una equiparazione funzionale.
• Indici quali finanziamenti pubblici, iscrizione Istat, partecipazione a procedure pubbliche o il fatto che gli amministratori siano pubblici non sono di per sé decisivi: rilevano nel contesto e spesso producono effetti soltanto settoriali (es. obblighi negli appalti o nella contabilità), non la trasformazione generale della natura giuridica.
• In assenza di riconoscimento legislativo o di poteri pubblicistici (imperio, direzione/definizione degli obiettivi da parte della P.A.), le controversie interne alla vita associativa (convocazioni assemblee, elezioni organi) sono, in via ordinaria, di competenza del giudice civile/ordinario.
• La qualificazione dell'ente deve essere valutata con un approccio funzionale e settoriale: un soggetto può essere "equiparato" alla pubblica amministrazione per talune discipline (es. appalti pubblici) e rimanere privatistico per altre materie (es. vita interna associativa).
• Prima di promuovere azioni giudiziarie su organi interni di associazioni formate da enti pubblici, è fondamentale verificare: a) l'esistenza di norme che dichiarino la natura pubblica; b) la presenza di poteri pubblicistici effettivi; c) se la normativa di settore assegna competenze al giudice amministrativo per quel tipo di controversia.