Cassazione Civile, Sentenza n. 10355/2021 del 20/04/2021

Esito

La controversia

Azione di ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 882/2016, che aveva annullato il provvedimento della Banca d'Italia del 7 ottobre 2014 (sospensione dei diritti di voto di Fininvest oltre il 9,999% e ordine di trasferimento in trust della partecipazione) per irretroattività dell'applicazione dei nuovi requisiti di "onorabilità". Dopo una fusione inversa Fininvest divenne titolare diretto di partecipazione qualificata in Banca Mediolanum; la Banca d'Italia (su indirizzo BCE) avviò un nuovo procedimento di autorizzazione ritenendo necessario valutare nuovamente i requisiti ai sensi della disciplina derivante dalla direttiva CRD IV, la BCE decise il 25 ottobre 2016 di opporsi all'acquisizione ritenendo che Berlusconi non possedesse il requisito di onorabilità. I ricorrenti chiesero che il giudice nazionale (giudizio di ottemperanza) annullasse gli atti di avvio della nuova procedura per violazione del giudicato.

La decisione

La Corte di cassazione, Sezioni Unite, ha rigettato il ricorso. Ha confermato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza C-219/17 del 19/12/2018), gli atti adottati dalle autorità nazionali competenti (ANC) nel procedimento di cui al Meccanismo di vigilanza unico sono tappe di un procedimento unitario nel quale la BCE esercita il potere decisionale finale. Di conseguenza, il controllo di legittimità sugli atti finali della BCE e, per garantire tutela effettiva, sugli eventuali vizi degli atti preparatori delle ANC spetta in via esclusiva ai giudici dell'Unione (art. 263 TFUE). Ne deriva l'inammissibilità del ricorso di ottemperanza volto a sindacare, in via nazionale, la conformità al giudicato di atti preparatori rientranti nel procedimento MVU. Il ricorso è pertanto rigettato e le spese compensate.

Norme richiamate

• D.lgs. n. 385/1993 (T.u.b.), art. 19

  Attribuisce alla Banca d'Italia la competenza ad autorizzare acquisizioni di partecipazioni qualificate e prevede la valutazione della 'reputazione' del potenziale acquirente; è stato interpretato alla luce della normativa CRD IV.

• Direttiva 2013/36/UE (CRD IV), artt. 22-23 (e art.25)

  Stabilisce criteri armonizzati per l'autorizzazione delle acquisizioni di partecipazioni qualificate (requisiti di onorabilità, competenze, solidità finanziaria) e impone la procedura di notifica/valutazione che alimenta il procedimento MVU.

• Regolamento (UE) n. 1024/2013 (Meccanismo di vigilanza unico - MVU)

  artt. 4(1)(c), 6(1), 9(1), 15

  Attribuisce alla BCE competenza esclusiva in materia di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi partecipanti (incluse notifiche di acquisizione) e disciplina il ruolo delle autorità nazionali come soggetti che preparano e trasmettono notifiche e proposte; stabilisce la procedura decisionale unitaria.

• Regolamento (UE) n. 468/2014 (Regolamento quadro MVU)

  Definisce il quadro di cooperazione tra BCE e autorità nazionali competenti; disciplina scambio di informazioni e modalità operative nell'ambito del MVU.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), art. 263

  Attribuisce alla giurisdizione dell'Unione la competenza esclusiva a sindacare la legittimità degli atti delle istituzioni dell'Unione (inclusa la BCE), con conseguente esclusione del controllo giurisdizionale nazionale su quegli atti finali e sugli eventuali vizi incidenti sugli atti preparatori nell'ambito del medesimo procedimento.

• Sentenza Corte di giustizia 19 dicembre 2018, causa C-219/17

  Ha chiarito che gli atti di avvio, preparatori o di proposta adottati dalle autorità nazionali nell'ambito della procedura prevista dagli artt. 22-23 CRD IV e dall'art. 15 del regolamento MVU sono tappa di un procedimento unitario e che il controllo di legittimità sugli atti finali della BCE (e sugli eventuali vizi degli atti preparatori) rientra nella competenza esclusiva del giudice dell'Unione (art. 263 TFUE).

• Sentenza Corte di giustizia Lucchini, C-119/05 (18 luglio 2007)

  Richiamata per l'affermazione di principio che il giudicato nazionale non può prevalere quando è in gioco una competenza esclusiva del diritto comunitario; analogia che giustifica la preclusione della cognizione nazionale su materie riservate alle istituzioni UE.

Massime di principio

• Se una procedura rientra nel Meccanismo di vigilanza unico (MVU) e la decisione finale spetta alla BCE, la giurisdizione per la verifica di legittimità di tale decisione è esclusivamente dei giudici dell'Unione (art. 263 TFUE).
• Gli atti nazionali preparatori o proposte trasmesse alla BCE nell'ambito del MVU sono considerati parte di un procedimento unitario dell'Unione: la loro eventuale illegittimità può essere valutata dai giudici dell'Unione solo nell'ambito del riesame della decisione finale, non mediante azioni nazionali di ottemperanza.
• Un giudicato nazionale (sentenza passata in giudicato) non impedisce automaticamente l'esercizio della competenza dell'Unione quando il diritto europeo attribuisce competenza decisionale esclusiva: in tali casi il rimedio corretto per contestare la decisione è l'azione di annullamento davanti ai giudici dell'UE.
• In situazioni simili, chi intenda contestare atti nazionali che costituiscono tappe di un procedimento MVU deve valutare tempestivamente il ricorso dinanzi alla giurisdizione dell'Unione (Tribunale dell'UE / Corte di giustizia), oltre a tutelare i diritti nei giudizi nazionali laddove compatibile.
• La teoria dei controlimiti trova limitata applicazione quando è in gioco una competenza esclusiva attribuita dal diritto dell'Unione: non è idonea a ripristinare la giurisdizione nazionale sul controllo di atti rientranti nell'esclusività dell'UE.