Cassazione Civile, Sentenza n. 22194/2026 del 28/06/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda la determinazione dell'indennizzo dovuto a seguito di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 relativa a una porzione di terreno occupata per la realizzazione di una bretella stradale e, poi, a ulteriori 60 mq di area sovrastante una galleria stradale. La società proprietaria aveva chiesto la restituzione delle aree e il risarcimento dei danni per occupazione sine titulo; nel corso del giudizio amministrativo il Comune aveva adottato una deliberazione di acquisizione sanante e una successiva deliberazione di convalida. La Corte d'appello aveva ritenuto tempestiva l'opposizione alla stima, aveva qualificato l'area come non edificabile, aveva riconosciuto un esproprio parziale di bene unitario con deprezzamento della parte residua e aveva incluso, ai fini dell'indennizzo, anche il valore/deprezzamento del fabbricato residuo, escludendone l'abusività. Il Comune ricorreva per cassazione con quattro motivi: 1) erronea applicazione dell'art. 33 d.P.R. 327/2001 per mancanza di nesso funzionale tra area acquisita e fabbricato residuo; 2) erronea qualificazione della deliberazione successiva come convalida retroattiva ex art. 21-novies l. 241/1990 e conseguente erroneo rigetto dell'eccezione di inammissibilità; 3) violazione degli artt. 37, 38 e 42-bis d.P.R. 327/2001 per avere valorizzato un fabbricato integralmente abusivo; 4) violazione dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e degli artt. 2947 e 2948 c.c. per avere applicato la prescrizione decennale alla componente del 5% annuo. La società resistente proponeva ricorso incidentale con sette motivi, sostenendo in sintesi che la delibera successiva dovesse essere trattata come nuovo atto espropriativo con estensione dell'indennità anche ai 60 mq aggiuntivi, che dovesse applicarsi una flessibilità temporale dell'opposizione, che l'area avesse natura conformativa e non edificatoria, che dovesse essere indennizzata anche la svalutazione delle aree residue, che l'indennità andasse rivalutata, che la prescrizione non potesse decorrere prima dell'entrata in vigore dell'art. 42-bis e che la compensazione delle spese fosse ingiusta.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il terzo motivo del ricorso principale, ritenendo che il fabbricato fosse integralmente abusivo e, quindi, non suscettibile di essere considerato ai fini indennitari né come valore autonomo né come elemento di deprezzamento del compendio. Ha rigettato il primo, il secondo e il quarto motivo del ricorso principale; ha dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso incidentale, rigettato il secondo, il terzo, il quarto, il quinto e il sesto motivo incidentale, assorbendo il settimo. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d'appello di Firenze, in diversa composizione, affinché ridetermini l'indennizzo escludendo ogni valore riconducibile al fabbricato abusivo e provveda anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 327/2001

  L'espropriazione parziale ricorre quando la sottrazione di una parte del bene incide negativamente sulla possibilità di utilizzazione o sulla redditività della parte residua, purché vi sia un rapporto oggettivo e funzionale tra le porzioni; la distinta individuazione catastale non è decisiva.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L'indennizzo da acquisizione sanante ha natura unitaria e indennitaria; la componente del 5% annuo ha funzione descrittiva/compensativa interna al criterio legale e non muta la natura del credito.

• art. 21-novies, comma 2, l. 241/1990

  La convalida amministrativa sana retroattivamente i vizi procedimentali e fa salvi gli effetti dell'atto originario, se il giudice di merito qualifica in tal senso il provvedimento successivo.

• art. 37, comma 3, d.P.R. 327/2001

  non è dovuta indennità per le costruzioni realizzate in assenza di titolo abilitativo o in contrasto con la normativa urbanistica o edilizia

  Le costruzioni abusive non sono suscettibili di indennizzo, salvo sanatoria già rilasciata alla data dell'ablazione.

• art. 38, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Nel calcolo dell'indennità per fabbricati non può essere considerato il valore delle costruzioni realizzate in totale assenza o difformità del titolo edilizio o paesaggistico; si tiene conto solo dell'area di sedime o della parte legittimamente realizzata.

• art. 2946 c.c.

  L'obbligazione indennitaria ex art. 42-bis è soggetta alla prescrizione ordinaria decennale.

• art. 2947 c.c.

  La prescrizione quinquennale dell'illecito aquiliano non si applica alla componente unitaria dell'indennizzo ex art. 42-bis.

• art. 2948 c.c.

  Non trova applicazione alla pretesa indennitaria in esame.

• art. 2935 c.c.

  La Corte esclude che la prescrizione decorra solo dall'entrata in vigore dell'art. 42-bis, valorizzando la natura unitaria del credito e la decorrenza dall'atto acquisitivo.

• art. 112 c.p.c.

  Non è violato quando il giudice di merito decide nei limiti del thema decidendum; la censura che richiede una diversa qualificazione del provvedimento amministrativo è inammissibile in cassazione.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Non consente di sollecitare una rivalutazione del fatto o del contenuto sostanziale dell'atto amministrativo, ma solo di denunciare un reale errore di sussunzione o interpretazione della norma.

• art. 360 bis, n. 1, c.p.c.

  La censura è inammissibile quando non introduce argomenti idonei a superare l'orientamento consolidato della Corte.

• art. 378 c.p.c.

  Richiamato solo per il deposito di memoria.

• art. 24 Cost.

  Invocato dal ricorrente incidentale, ma non decisivo per ampliare il thema decidendum oltre i limiti dell'atto impugnato.

• art. 42 Cost.

  Invocato in relazione alla tutela della proprietà, ma non idoneo a giustificare l'inclusione nell'indennizzo di un bene abusivo.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Invocato dal ricorrente incidentale, ma non comporta l'estensione automatica dell'opposizione a porzioni non comprese nel provvedimento oggetto di giudizio.

• art. 54 d.P.R. 327/2001

  Richiamato dalla ricorrente incidentale in relazione alla stima, ma ritenuto non idoneo a fondare l'estensione della domanda ai 60 mq aggiuntivi.

• art. 16, comma 11, d.P.R. 327/2001

  La norma presuppone una richiesta del proprietario sulle frazioni residue disagevolmente utilizzabili, ma la sua applicazione richiede una specifica prova in fatto della sopravvenuta inutilizzabilità.

• art. 12, comma 1, d.P.R. 327/2001

  Richiamato come disposizione collegata alla procedura espropriativa e alla richiesta sulle frazioni residue.

• art. 7 l. 1150/1942

  Richiamato per sostenere la natura conformativa del vincolo urbanistico/di destinazione della zona ferroviaria.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  La censura sulle spese è stata assorbita dall'accoglimento del terzo motivo del ricorso principale.

• art. 1223 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente incidentale per la rivalutazione, ma la Corte ribadisce che l'indennità è debito di valuta e non di valore.

• art. 1219 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente incidentale in tema di mora, ma non rilevante per la rivalutazione automatica dell'indennità.

• art. 1224 c.c.

  Eventuale maggior danno e interessi riguardano i debiti di valuta; non è riconosciuta rivalutazione automatica dell'indennità.

Massime di principio

• Nell'espropriazione parziale, il nesso funzionale tra porzione ablata e porzione residua va accertato in concreto, valorizzando la realtà fisica ed economico-funzionale del compendio; la distinta intestazione catastale non esclude di per sé l'unitarietà del bene.
• La convalida amministrativa ex art. 21-novies l. 241/1990 opera, in linea generale, con efficacia retroattiva, sanando il vizio procedimentale e impedendo che la successiva regolarizzazione trasformi automaticamente la vicenda in un nuovo autonomo provvedimento impugnabile.
• In tema di indennizzo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, il credito ha natura unitaria e indennitaria; la previsione della componente pari al 5% annuo non consente di frammentare il credito in poste soggette a regimi prescrizionali diversi.
• Le costruzioni abusive non possono essere valorizzate ai fini indennitari: il divieto opera in via oggettiva e non dipende dal momento in cui interviene l'ordinanza di demolizione, salvo il caso in cui alla data dell'ablazione sia già stata rilasciata la sanatoria.
• L'indennità di esproprio e quella da acquisizione sanante sono, di regola, debiti di valuta e non di valore: non è dovuta rivalutazione automatica, restando ferma la possibilità di far valere solo gli interessi o il maggior danno nei limiti di legge.
• La censura di violazione di legge in cassazione non può essere utilizzata per ottenere una nuova lettura del contenuto sostanziale di un atto amministrativo o per sollecitare un diverso apprezzamento di merito già congruamente motivato.

Come è indicizzato