Sentenza n. 132/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 nei confronti del Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna all’adozione e trasmissione degli atti deliberativi previsti dal d.lgs. n. 175/2016. V.E.R.I.T.A.S., società interamente pubblica partecipata da cinquantuno Comuni e operante secondo il modello in house, tramite la controllata Lecher Analisi e Ricerche s.r.l. aveva acquisito l’intero capitale di Euroscavi s.r.l., società attiva nel relining di canalizzazioni e tubazioni. L’AGCM aveva ritenuto violati gli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., poiché i Comuni soci non avevano adottato una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’operazione, né l’avevano trasmessa all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune aveva sostenuto che l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. esonerasse dagli obblighi le amministrazioni socie di società quotate e che l’acquisizione fosse stata autonomamente decisa dalla società in house. Sono state inoltre dedotte l’inammissibilità dell’azione ex art. 21-bis per asserita limitazione alla sola impugnazione di atti, l’inesistenza di un obbligo azionabile mediante ricorso avverso il silenzio e la carenza di interesse, poiché l’acquisizione era già perfezionata.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi e ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, del T.U.S.P. non elimina l’interesse dell’Autorità a contestare l’omissione degli atti deliberativi, poiché la mancata deliberazione impedirebbe i controlli dell’AGCM e della Corte dei conti. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che l’esonero riferito alle società quotate riguarda le disposizioni aventi tali società come destinatarie dirette e non esclude gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisto indiretto sia effettuato per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, le amministrazioni devono adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 e analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 del T.U.S.P., trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’operazione sia compiuta da una società in house soggetta al controllo analogo degli enti soci: l’acquisto di una nuova partecipazione costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa all’autonomia gestionale della società. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, motivata secondo l’art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM ai sensi del comma 3. Spese compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. che hanno come destinatarie dirette le società quotate o le loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato ...

  L’acquisto, anche indiretto, deve essere preceduto da una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale ... L’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1.

  Gli enti locali devono adottare l’atto deliberativo nelle forme consiliari previste e con il contenuto motivazionale richiesto dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2.

  L’obbligo deliberativo si applica all’acquisto di partecipazioni anche indirette; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non limita l’azione dell’AGCM contro l’inerzia amministrativa.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice, ricorrendone i presupposti, di disporre la conversione del rito.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per ragioni soggettive e oggettive.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Disciplina il rito camerale dell’azione avverso il silenzio, rito convertito nel caso concreto in rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  È stato ritenuto il rito applicabile ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, indipendentemente dal concreto petitum immediato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’impugnazione di atti amministrativi, ma comprende l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate e alle loro controllate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi tali società come destinatarie dirette e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto di una nuova partecipazione da parte di una società in house controllata da enti pubblici costituisce una decisione significativa che, in ragione del controllo analogo esercitato dagli enti soci, non può essere rimessa autonomamente alla società; deve essere deliberato dagli enti pubblici soci con la motivazione analitica richiesta dall’art. 5 del d.lgs. n. 175/2016.
• L’inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 in caso di mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non priva l’AGCM dell’interesse a contestare l’inerzia amministrativa, poiché la deliberazione è necessaria per consentire i controlli pubblicistici e la tutela della concorrenza.

Come è indicizzato