Ordinanza n. 990/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno promosso un giudizio di ottemperanza sostenendo che la sentenza n. 6983/2024 fosse stata eseguita solo parzialmente. La sentenza aveva annullato il decreto ministeriale che aveva disposto il trasferimento diretto e gratuito del capitale di Ferrovie del Sud Est a Ferrovie dello Stato Italiane, qualificando l’operazione, insieme allo stanziamento di 70 milioni di euro, come aiuto di Stato illegale attuato in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE. Secondo le ricorrenti, non erano stati eseguiti due obblighi conformativi: la retrocessione delle quote di Ferrovie del Sud Est da Ferrovie dello Stato Italiane al Ministero e la restituzione da parte di Ferrovie del Sud Est degli apporti di capitale e dei finanziamenti ricevuti da Ferrovie dello Stato Italiane per effetto dell’operazione di trasferimento. Le ricorrenti hanno chiesto ordini di adempimento, astreintes e la nomina di commissari ad acta. Le resistenti hanno dedotto di avere adottato rettifiche contabili, di avere iscritto i crediti restitutori nel passivo della società e di avere avviato, ai sensi dell’art. 44 CCII, una procedura per l’accesso agli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza. Hanno sostenuto che l’immediato pagamento fosse incompatibile con la par condicio creditorum e che il recupero potesse avvenire nell’ambito della procedura concorsuale. Hanno inoltre prospettato un piano di ristrutturazione comprendente il conferimento del ramo d’azienda a una nuova società e la successiva cessione delle quote alla controllante, con compensazione rispetto al debito restitutorio. Le ricorrenti hanno chiesto, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per chiarire la compatibilità di tale soluzione con gli artt. 107 e 108 TFUE.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha deciso nel merito le domande di ottemperanza, ritenendo necessari chiarimenti interpretativi da parte della Corte di giustizia UE. La Sezione ha rilevato il possibile contrasto tra, da un lato, l’obbligo unionale di recupero immediato ed effettivo dell’aiuto di Stato illegale e, dall’altro, le regole nazionali sugli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza, fondate sulla par condicio creditorum e sulla possibile continuità aziendale. Ha richiamato i principi secondo cui le difficoltà finanziarie, la liquidazione o l’apertura di una procedura concorsuale non costituiscono, di per sé, impossibilità assoluta di recupero; tuttavia, ha ritenuto residuare dubbi sulla possibilità di recuperare l’aiuto nell’ambito delle procedure disciplinate dagli artt. 40 e seguenti CCII e, in particolare, sulla legittimità di un’operazione di conferimento del ramo d’azienda a una nuova società, poi ceduta alla controllante a compensazione del debito restitutorio, qualora tale operazione mantenga la continuità economica dell’attività beneficiaria e possa eludere il recupero dell’aiuto. La Sezione ha quindi disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE ai sensi dell’art. 267 TFUE, trasmettendo il fascicolo, e ha sospeso il giudizio, riservando ogni ulteriore decisione anche sulle spese.

Norme richiamate

• art. 107 TFUE

  salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza

  La disposizione costituisce il parametro unionale per qualificare come aiuto di Stato la misura che attribuisce un vantaggio selettivo mediante risorse statali e altera o minaccia di alterare la concorrenza.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  La disposizione impone il controllo preventivo degli aiuti e impedisce l’attuazione di misure non notificate o non autorizzate secondo il procedimento previsto dal Trattato.

• art. 16 Regolamento (UE) 2015/1589

  Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario

  Il recupero deve essere effettivo e, salvo impossibilità assoluta, immediato; in caso di procedura concorsuale, l’iscrizione al passivo deve essere seguita dal recupero integrale oppure dalla liquidazione e cessazione definitiva dell’attività del beneficiario.

• art. 267 TFUE

  Consente e, per il giudice nazionale di ultima istanza, impone il rinvio alla Corte di giustizia quando la decisione della controversia richiede l’interpretazione del diritto dell’Unione.

• art. 114, comma 4, c.p.a.

  Prevede i poteri del giudice dell’ottemperanza, inclusi gli ordini di esecuzione, la nomina del commissario ad acta e la fissazione di penalità di mora.

• art. 44, comma 1, d.lgs. 14/2019 (CCII)

  Il debitore può presentare la domanda di cui all'articolo 40 ... riservandosi di presentare la proposta, il piano e gli accordi

  Disciplina l’accesso con riserva agli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza, con fissazione del termine per depositare proposta, piano o accordi e nomina del commissario giudiziale.

• artt. 40 e seguenti d.lgs. 14/2019 (CCII)

  Costituiscono il quadro normativo nazionale degli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza rispetto ai quali la Sezione ha chiesto alla Corte di giustizia di chiarire la compatibilità con gli obblighi di recupero degli aiuti di Stato.

• art. 57 d.lgs. 14/2019 (CCII)

  Rileva per gli accordi di ristrutturazione dei debiti considerati nella questione pregiudiziale.

• art. 48, commi 4 e 5, d.lgs. 14/2019 (CCII)

  Rileva per l’omologazione degli accordi di ristrutturazione dei debiti considerati nella questione pregiudiziale.

Massime di principio

• Il recupero di un aiuto di Stato dichiarato illegale deve essere effettivo e tempestivo; le difficoltà finanziarie del beneficiario, la sua liquidazione o la sottoposizione a una procedura concorsuale non costituiscono, di per sé, un’impossibilità assoluta di recupero.
• In caso di procedura di insolvenza del beneficiario, l’iscrizione al passivo del credito relativo all’aiuto e agli interessi può concorrere al ripristino della situazione anteriore solo se è seguita dal recupero integrale dell’importo oppure, qualora ciò non sia possibile, dalla liquidazione dell’impresa e dalla cessazione definitiva della sua attività.
• Le procedure nazionali di regolazione della crisi d’impresa devono essere applicate in modo compatibile con il diritto dell’Unione sugli aiuti di Stato e non possono consentire la prosecuzione dell’attività del beneficiario né la riduzione del recupero quando ciò impedisca il recupero integrale dell’aiuto o mantenga la distorsione concorrenziale.
• La compatibilità con gli artt. 107 e 108 TFUE di un piano che preveda il conferimento del ramo d’azienda del beneficiario a una nuova società e la successiva cessione di tale società alla controllante, a compensazione del debito restitutorio, dipende dal fatto che l’operazione realizzi effettivamente il recupero oppure costituisca un trasferimento in continuità economica diretto a eludere l’obbligo di recupero.
• Quando il giudice nazionale di ultima istanza non dispone di elementi interpretativi sufficienti per stabilire se le modalità nazionali di esecuzione del giudicato siano compatibili con il diritto dell’Unione sugli aiuti di Stato, deve sottoporre la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia e sospendere il giudizio.

Come è indicizzato