Corte di giustizia, Sentenza C-357/19

Effetti del CVM, corruzione e primato del diritto UE in Romania

La pronuncia, resa dalla Grande Sezione, riguarda cinque rinvii pregiudiziali provenienti dalla Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie e dal Tribunalul Bihor, inseriti in procedimenti penali per corruzione, frode IVA e reati connessi a fondi europei, nonché in un procedimento disciplinare contro una giudice. La Corte è chiamata a chiarire la portata vincolante della Decisione 2006/928/CE sul meccanismo di cooperazione e verifica (CVM), l’incidenza di alcune decisioni della Corte costituzionale rumena sulla validità dei processi penali e il rapporto tra tali decisioni e il primato del diritto dell’Unione.

Contesto fattuale e procedimenti principali

Le controversie nascono da decisioni della Curtea Constituțională (Corte costituzionale rumena) che hanno inciso, in momenti successivi, su:

• la composizione dei collegi di cinque giudici della Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;
• la specializzazione dei collegi in materia di corruzione;
• la legalità di alcune prove raccolte con il coinvolgimento del Serviciul Român de Informații;
• la possibilità di attribuire effetti retroattivi alle decisioni costituzionali, anche nei confronti di sentenze definitive o impugnabili solo con rimedi straordinari.

Nei procedimenti principali si discuteva se tali decisioni della Corte costituzionale dovessero essere applicate dai giudici ordinari, nonostante il rischio di annullamento di sentenze già pronunciate, di regressione processuale e di decorso dei termini di prescrizione.

Normativa UE rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2 TUE, sullo Stato di diritto;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, sul principio di leale cooperazione;
• l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, sulla tutela giurisdizionale effettiva;
• l’articolo 47 della Carta;
• l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, sulla lotta contro frodi e attività illegali lesive degli interessi finanziari dell’Unione;
• la Convenzione PFI del 26 luglio 1995, in particolare gli articoli 1 e 2;
• la Decisione 2006/928/CE, istitutiva del CVM;
• le disposizioni dell’Atto di adesione della Romania e della Bulgaria, specie gli articoli 37, 38 e 39.

Vincolatività della Decisione 2006/928/CE e dei benchmark CVM

La Corte afferma che la Decisione 2006/928 è un atto vincolante, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, per la Romania finché non venga revocata. I benchmark contenuti nell’allegato mirano a garantire il rispetto dello Stato di diritto e sono essi stessi vincolanti: la Romania deve adottare le misure appropriate per raggiungerli e astenersi dal mantenere misure che ne compromettano l’attuazione.

Le relazioni della Commissione adottate sulla base della decisione non sono vincolanti in senso stretto come un regolamento o una decisione rivolta direttamente al destinatario, ma la Romania deve tenerne debitamente conto, in virtù del principio di leale cooperazione, perché esse orientano la valutazione del raggiungimento dei benchmark e contengono raccomandazioni pertinenti.

Articolo 325 TFUE, Convenzione PFI e lotta alla corruzione/frode IVA

La Corte interpreta l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE in senso ampio. Il concetto di “illecite attività” comprende non solo le frodi in senso stretto, ma anche atti di corruzione o abuso d’ufficio che possano incidere sugli interessi finanziari dell’Unione. La tutela riguarda sia le entrate sia le spese del bilancio UE, coerentemente con la Convenzione PFI.

La Corte sottolinea inoltre che gli Stati membri devono prevedere sanzioni penali efficaci e dissuasive e un sistema procedurale idoneo a consentire il perseguimento e la punizione effettiva dei reati di frode e corruzione. L’obbligo comprende non solo l’irrogazione della pena, ma anche la sua effettiva esecuzione.

Collegi non specializzati, nullità assoluta e rischio sistemico di impunità

In relazione alle decisioni della Corte costituzionale rumena che impongono la reazione processuale di nullità assoluta e la riapertura di numerosi procedimenti, la Corte UE afferma che l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, letto con l’articolo 2 della Convenzione PFI e con la Decisione 2006/928, osta a regole o prassi nazionali che rendano automaticamente nulli i giudizi in materia di corruzione e frode IVA, quando tale soluzione produca un rischio sistemico che fatti gravi restino impuniti.

La Corte considera rilevante, in particolare, la combinazione tra:

• la riapertura dei processi;
• l’allungamento dei tempi;
• le regole di prescrizione;
• il fatto che le decisioni si applichino a categorie specifiche di imputati, spesso appartenenti ai vertici istituzionali.

Se il giudice nazionale accerta un rischio sistemico di impunità, non può applicare uno standard nazionale di tutela che conduca a quel risultato. Resta però necessario verificare il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta, in particolare dall’articolo 47.

Indipendenza giudiziaria e decisioni della Corte costituzionale

La Corte chiarisce che il diritto dell’Unione non impone un modello costituzionale unico e non vieta, di per sé, che una Corte costituzionale sia collocata fuori dall’ordinamento giudiziario ordinario o che le sue decisioni siano vincolanti. Tuttavia, ciò è ammissibile solo se tale giudice costituzionale è indipendente, in particolare rispetto al legislatore e all’esecutivo.

Nel caso rumeno, la Corte non ravvisa elementi sufficienti per affermare che la Curtea Constituțională non soddisfi tali requisiti di indipendenza. Di conseguenza, il diritto UE non vieta in astratto che le decisioni della Corte costituzionale siano vincolanti per i giudici ordinari.

Responsabilità disciplinare dei giudici e limiti posti dal diritto UE

La Corte censura però la disciplina che fa scattare la responsabilità disciplinare del giudice ordinario per il semplice fatto di non essersi conformato a una decisione della Corte costituzionale. La responsabilità disciplinare può operare solo in casi del tutto eccezionali, con criteri oggettivi e verificabili, e non per un mero errore nell’interpretazione o applicazione del diritto nazionale o dell’Unione.

Perciò, le norme rumene che permettono di avviare procedimenti disciplinari contro il giudice che disapplica una decisione costituzionale incompatibile con il diritto UE sono incompatibili con l’articolo 2 TUE, con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e con la Decisione 2006/928.

Primato del diritto UE e dovere di disapplicazione

La Corte ribadisce il principio di primazia: tutte le autorità nazionali, inclusi i giudici, devono garantire l’effetto pieno del diritto dell’Unione. Se una norma o una prassi nazionale, anche di rango costituzionale, impedisce tale effetto, il giudice nazionale deve disapplicarla senza attendere l’eliminazione formale della norma nell’ordinamento interno.

In questa prospettiva, il giudice ordinario che, dopo una pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia, ritenga incompatibile con il diritto dell’Unione la giurisprudenza della Corte costituzionale, deve poterla disapplicare senza incorrere in responsabilità disciplinare. Diversamente, verrebbe compromessa la funzione stessa dell’articolo 267 TFUE e l’uniforme applicazione del diritto UE.

Dispositivo

La Corte enuncia quattro soluzioni principali:

• la Decisione 2006/928 è vincolante per la Romania in tutte le sue parti, finché non sia revocata, e i benchmark CVM sono obbligatori;
• l’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, la Convenzione PFI e la Decisione 2006/928 ostano a regole o prassi che, in materia di corruzione e frode IVA, producano una nullità automatica delle sentenze e un rischio sistemico di impunità;
• l’articolo 2 TUE, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e la Decisione 2006/928 non ostano in sé al carattere vincolante delle decisioni della Corte costituzionale, ma ostano a norme che facciano derivare la responsabilità disciplinare dalla mancata osservanza di tali decisioni;
• il principio di primato del diritto UE osta a norme o prassi che impediscano ai giudici ordinari di disapplicare decisioni costituzionali incompatibili con il diritto dell’Unione.

Principio affermato

La pronuncia conferma che, in settori sensibili come corruzione, frode IVA e tutela degli interessi finanziari dell’Unione, il giudice nazionale deve garantire l’effettività del diritto UE anche contro decisioni costituzionali interne, ma sempre nel rispetto della Carta. Il limite decisivo è duplice: evitare impunità sistemiche e preservare l’indipendenza dei giudici ordinari da pressioni disciplinari indebite.