Sentenza n. 1655/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 26 febbraio 2026, sostenendo che essa avesse disposto la soppressione della farmacia succursale estiva di Fontane Bianche, gestita dalla ricorrente, anziché della distinta sede farmaceutica ordinaria n. 38, vacante e mai assegnata, collocata nella medesima località. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 116 e 117 del r.d. n. 1265/1934, dell’art. 1, ultimo comma, della l. n. 221/1968, come modificato dalla l. n. 362/1991, e dell’art. 40, comma 3, della l.r. n. 30/1993; incompetenza del Comune e del Commissario ad acta, poiché la soppressione o revoca di una farmacia succursale rientrerebbe nella competenza regionale; sviamento, travisamento, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, per omessa valutazione dell’afflusso turistico stagionale e dell’interesse pubblico alla continuità del servizio; contraddittorietà esterna rispetto ai precedenti atti di istituzione, assegnazione e autorizzazione della succursale; contraddittorietà interna e difetto di chiarezza rispetto alla relazione tecnica integrativa, che individuava nella sede ordinaria n. 38, e non nella succursale, l’esercizio da sopprimere. È stata inoltre proposta domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio-diniego del Comune su un’istanza di accesso agli atti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato tardiva e inutilizzabile la memoria dell’Assessorato regionale della Salute, depositata dopo le ore 12 dell’ultimo giorno utile. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato e ne ha disposto l’estromissione, ritenendo che, una volta esercitato il potere sostitutivo mediante l’adozione dell’atto finale, gli effetti del provvedimento siano imputabili al Comune sostituito; il potere sostitutivo non modifica, infatti, i limiti sostanziali della competenza esercitata. Ha dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum delle titolari della sede farmaceutica n. 36, perché la controversia riguardava esclusivamente la succursale di Fontane Bianche e le intervenienti non avevano allegato alcun vantaggio, neppure riflesso, derivante dal rigetto del ricorso. Il ricorso è stato ritenuto tempestivo e ammissibile: la revisione della pianta organica, quale atto programmatico generale, non richiede notificazione individuale, mentre la delibera risultava immediatamente lesiva perché, alla luce del suo contenuto letterale e sistematico, disponeva effettivamente la soppressione della succursale estiva. Nel merito, il TAR ha accolto la censura di incompetenza, ritenuta prioritaria e assorbente rispetto agli altri motivi. Le farmacie succursali non fanno parte della pianta organica ordinaria, sono funzionali a esigenze stagionali e la loro istituzione o revoca costituisce esercizio di un potere regionale, da esercitare con un provvedimento contrarius actus rispetto a quello istitutivo. Poiché la succursale era stata istituita con atto regionale, il Comune non poteva sopprimerla mediante la revisione della pianta organica. Neppure il Commissario ad acta di nomina regionale poteva adottare validamente tale determinazione: egli operava in sostituzione del Comune inadempiente e non poteva esercitare poteri ulteriori o diversi da quelli spettanti all’ente sostituito, sconfinando nella competenza regionale. La deliberazione è stata pertanto annullata limitatamente alla parte concernente la soppressione della succursale estiva di Fontane Bianche, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’amministrazione competente. Gli altri motivi sono stati assorbiti in applicazione del divieto per il giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora validamente esercitato. La domanda incidentale di accesso è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando ricorrono le condizioni previste e le parti sono state sentite.

• art. 55, comma 5, c.p.a.

  In combinato disposto con l’art. 4, comma 4, delle disposizioni di attuazione del c.p.a., determina la tardività e l’inutilizzabilità della memoria depositata dopo le ore 12 dell’ultimo giorno utile prima dell’udienza camerale.

• art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.

  Concorre a fissare il termine ultimo, alle ore 12, per il deposito delle memorie relative alla camera di consiglio.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Esprime il principio di separazione dei poteri e la riserva di amministrazione: quando è accertata l’incompetenza, il giudice non può dettare le regole dell’azione amministrativa a un organo che non abbia ancora validamente esercitato il potere.

• art. 116 r.d. n. 1265/1934

  Consente l’istituzione di farmacie succursali nelle stazioni di cura, intese anche come località caratterizzate da particolare afflusso stagionale di popolazione non residente.

• art. 117 r.d. n. 1265/1934

  È richiamato quale disposizione regolatrice della materia delle farmacie succursali.

• art. 1, ultimo comma, l. n. 221/1968

  È richiamato quale fondamento normativo della disciplina delle farmacie succursali.

• art. 40, comma 3, l.r. n. 30/1993

  È richiamato dalla ricorrente quale disposizione regionale violata.

• art. 2 l. n. 475/1968, come modificato dall’art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Attribuisce ai Comuni il potere di individuare le nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione nell’ambito della pianificazione ordinaria, per assicurare un’equa distribuzione territoriale e l’accessibilità del servizio.

• art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Disciplina l’attribuzione ai Comuni della pianificazione delle sedi farmaceutiche ordinarie e il potere sostitutivo esercitabile in caso di inerzia comunale; tale potere sostitutivo resta circoscritto alle competenze dell’ente sostituito.

• artt. 1362 ss. c.c.

  Le regole civilistiche di interpretazione degli atti sono applicabili agli atti amministrativi, con prevalenza dell’interpretazione letterale integrata da quella sistematica e dalla ricostruzione dell’intento dell’amministrazione.

• art. 1366 c.c.

  Il criterio della buona fede impone di individuare gli effetti dell’atto amministrativo secondo ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere.

Massime di principio

• Le farmacie succursali, in quanto funzionali a esigenze stagionali e complementari rispetto alla rete ordinaria parametrata sulla popolazione residente, non rientrano nella pianta organica delle farmacie ordinarie.
• L’istituzione e la soppressione di una farmacia succursale spettano alla Regione quando la succursale sia stata istituita con atto regionale; per il principio del contrarius actus, la revoca o soppressione deve essere adottata dall’autorità competente con un provvedimento corrispondente a quello istitutivo.
• Il commissario ad acta nominato per supplire all’inerzia di un Comune può esercitare soltanto i poteri spettanti all’ente sostituito e non può, mediante il potere sostitutivo, invadere competenze riservate alla Regione.
• Ai fini dell’interpretazione di un atto amministrativo, il dato letterale deve essere coordinato con la lettura sistematica dell’intero provvedimento, delle premesse, degli atti richiamati e del dispositivo; una terminologia impropria non prevale sulla volontà sostanziale inequivocabilmente desumibile dall’atto.
• Il vizio di incompetenza è prioritario e assorbente rispetto agli altri motivi, perché, una volta accertato che il potere è stato esercitato dall’organo incompetente, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione competente né anticipare le modalità di esercizio di un potere non ancora validamente esercitato.
• Quando il potere sostitutivo regionale si è concretizzato nell’adozione dell’atto finale in luogo del Comune inadempiente, il provvedimento è formalmente e soggettivamente imputabile al Comune sostituito; la Regione non è legittimata passivamente nel giudizio di annullamento dell’atto, salvo che la domanda riguardi direttamente l’omesso esercizio del potere sostitutivo regionale.

Come è indicizzato