Sentenza n. 4586/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto di nomina del Commissario liquidatore e il successivo decreto di determinazione del compenso, deducendo: 1) violazione dell’art. 95, comma 18, d.l. 104/2020, eccesso di potere per carenza del presupposto e carenza assoluta di motivazione, perché il decreto di nomina avrebbe dovuto determinare contestualmente il compenso, invece di rinviarne la quantificazione a un separato provvedimento; 2) violazione ed errata applicazione dell’art. 95, comma 18, d.l. 104/2020, dell’art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 11 delle preleggi, nonché lesione del legittimo affidamento e illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022, in quanto il decreto di determinazione del compenso avrebbe applicato retroattivamente criteri sopravvenuti, anziché quelli vigenti al momento della nomina; 3) violazione ed errata applicazione dell’art. 3, comma 7, d.P.R. 177/2015, travisamento, difetto di istruttoria, erroneità della motivazione e sviamento, per avere il Ministero escluso dalla base di calcolo del compenso crediti finanziari verso le imprese consorziate, assumendo che il Consorzio costituisse un gruppo di imprese e che tali poste derivassero dal ribaltamento infragruppo. Il Ministero ha eccepito la tardività dell’impugnazione del decreto di nomina e ha sostenuto la legittimità dell’applicazione dei criteri introdotti dall’art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022 e dell’art. 3, comma 7, d.P.R. 177/2015. La questione di costituzionalità è stata rimessa dal TAR alla Corte costituzionale, che, con sentenza n. 71/2025, ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022 limitatamente alla mancata previsione dell’applicazione dei criteri dell’art. 3, comma 4, d.P.R. 177/2015, diretti a valorizzare la gestione direttamente svolta dal Commissario.

La decisione

Il primo motivo è stato dichiarato irricevibile per tardività. La lesione derivante dall’omessa determinazione del compenso nel decreto di nomina si era prodotta immediatamente con il d.m. 518/2020; il ricorrente avrebbe quindi dovuto impugnare tempestivamente quella parte del provvedimento entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. La mancata impugnazione ha comportato acquiescenza alla scelta ministeriale di rinviare la quantificazione del compenso, con conseguente assunzione del rischio delle sopravvenienze normative pregiudizievoli. Il secondo motivo è stato parzialmente accolto nei limiti derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 71/2025: il decreto del 2023 è illegittimo nella parte in cui non ha applicato, per il calcolo del compenso, i criteri dell’art. 3, comma 4, d.P.R. 177/2015, necessari a valorizzare l’attività diretta di gestione svolta dal Commissario. Sono stati invece respinti gli ulteriori profili del motivo, essendo state ritenute costituzionalmente legittime le altre scelte operate dal legislatore con l’art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022. Il terzo motivo è stato respinto. Il richiamo all’art. 3, comma 7, d.P.R. 177/2015 è stato ritenuto legittimo e funzionale alla determinazione del compenso. Il Consorzio, operando secondo un modello di mandato senza rappresentanza e mediante una direzione unitaria dell’attività delle consorziate, è stato considerato assimilabile a un gruppo societario ai fini dell’esclusione delle poste infragruppo dalla base di calcolo, senza necessità di una relazione di controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c. o di un bilancio consolidato. La decurtazione dei crediti verso i consorziati è risultata inoltre adeguatamente motivata sulla base del piano attestato di risanamento e della prevista svalutazione integrale delle poste. Il TAR ha quindi annullato parzialmente il decreto ministeriale del 3 luglio 2023, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione da adottarsi nel rispetto della decisione. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 95, comma 18, d.l. 104/2020, convertito dalla l. 126/2020

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto [...] nomina il Commissario liquidatore [...] Con il decreto di nomina viene determinato il compenso spettante al Commissario liquidatore sulla base delle tabelle allegate al decreto di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14.

  Il compenso deve essere determinato con il decreto di nomina; l’omissione produce una lesione immediata e direttamente impugnabile, sicché la relativa censura è soggetta al termine decadenziale ordinario.

• art. 29 c.p.a.

  termine decadenziale di sessanta giorni

  L’impugnazione della scelta contenuta nel decreto di nomina di rinviare la determinazione del compenso doveva essere proposta entro sessanta giorni dalla conoscenza dell’atto.

• art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  [...] il rinvio alle tabelle [...] deve intendersi come riferibile all’applicazione di quanto previsto dall’articolo 3, commi 1, 2, 5, 6, primo periodo, 7, 8 e 9, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 ottobre 2015, n. 177.

  La disposizione seleziona i criteri regolamentari applicabili alla determinazione del compenso, ma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede anche l’applicazione dell’art. 3, comma 4, d.P.R. 177/2015.

• art. 3, comma 4, d.P.R. 177/2015

  Devono essere applicati i criteri diretti a valorizzare la diretta attività gestoria svolta dal Commissario liquidatore, in quanto tutelati dall’affidamento del professionista incaricato.

• art. 3, comma 7, d.P.R. 177/2015

  Nell’ipotesi di gruppo di imprese, non costituiscono attivo né passivo gli importi risultanti da finanziamenti e garanzie infragruppo o dal ribaltamento, attraverso insinuazioni, ripartizioni o compensazioni, di attivo e passivo da parte di altra società del gruppo.

  Il criterio può essere applicato anche a un consorzio con attività esterna caratterizzato da direzione e coordinamento unitari delle consorziate, senza che siano necessari controllo societario o bilancio consolidato.

• art. 2497-septies c.c.

  Le disposizioni sulla direzione e coordinamento possono applicarsi anche a società o enti, quali i consorzi, quando tale potere derivi da un contratto o da clausole statutarie; ciò consente di riconoscere forme di aggregazione non gerarchica assimilabili a gruppi societari.

• art. 2, comma 1, lett. h), d.lgs. 14/2019

  La nozione di gruppo di imprese si fonda sulla direzione e coordinamento; il controllo societario e l’obbligo di bilancio consolidato costituiscono presunzioni semplici e non elementi costitutivi necessari.

• art. 4, comma 4-bis, d.l. 68/2022, in relazione all’art. 3 Cost.

  La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità della disposizione limitatamente alla mancata inclusione del criterio di cui all’art. 3, comma 4, d.P.R. 177/2015, ravvisando una lesione dell’affidamento sulla valorizzazione dell’attività gestoria diretta.

Massime di principio

• Quando una norma impone che il compenso spettante a un ausiliario o commissario sia determinato con il provvedimento di nomina, l’omessa determinazione costituisce una lesione immediata e direttamente impugnabile; la mancata impugnazione nel termine decadenziale comporta acquiescenza alla scelta di rinviare la quantificazione e impedisce di contestarla successivamente in occasione del decreto attuativo.
• L’applicazione retroattiva di nuovi criteri legislativi di determinazione del compenso non è di per sé illegittima, ma deve rispettare il legittimo affidamento maturato dal professionista incaricato; è costituzionalmente illegittima la disciplina che ometta di valorizzare la diretta attività gestoria effettivamente svolta e i relativi ricavi e utili, quando tale criterio era riconducibile alla disciplina originaria applicabile all’incarico.
• Ai fini dell’applicazione del criterio che esclude dalla base di calcolo le poste infragruppo, la nozione di gruppo di imprese può ricomprendere un consorzio con attività esterna caratterizzato da direzione e coordinamento unitari delle imprese consorziate, anche in assenza di controllo societario ai sensi dell’art. 2359 c.c. e di bilancio consolidato.
• La direzione e il coordinamento possono derivare dalla struttura consortile, dal mandato senza rappresentanza e dalle attribuzioni statutarie degli organi del consorzio; tali elementi possono rendere il consorzio assimilabile a un gruppo societario ai fini della determinazione del compenso dell’amministratore o commissario.
• La decurtazione dalla base di calcolo del compenso di crediti verso imprese consorziate è legittima quando l’amministrazione dimostri, con adeguata istruttoria e motivazione, che tali poste derivano dal ribaltamento di perdite o da rapporti infragruppo e sono destinate a essere integralmente svalutate o neutralizzate secondo un piano di risanamento.

Come è indicizzato