Sentenza n. 6406/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso proposto dalle proprietarie contro la riapprovazione del Piano per gli insediamenti produttivi, la precedente riadozione del Piano e una variante al progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, l’assenza o la decadenza del vincolo espropriativo, l’inidoneità del nuovo Piano a fondare il vincolo, la mancata individuazione delle opere di urbanizzazione, la carenza di copertura finanziaria, la mancata indicazione delle indennità, l’incompetenza della Giunta comunale, carenze istruttorie e motivazionali, nonché la violazione dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU per sproporzione del sacrificio imposto. Il TAR aveva esaminato soltanto la censura relativa al vincolo espropriativo, ritenendo che la scadenza del Piano avesse trasformato le aree in zone bianche e imponesse la rinnovazione del procedimento di apposizione del vincolo. In appello il Comune ha dedotto, anzitutto, l’erroneità della sentenza per travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di legittimazione e interesse delle ricorrenti; ha inoltre contestato l’erronea qualificazione del nuovo Piano come strumento espropriativo, sostenendo che gli espropri erano già stati completati nel 2008 e che il nuovo Piano aveva effetti prevalentemente conformativi, diretti a disciplinare l’uso di aree già acquisite al patrimonio comunale e di aree private già edificate. Le appellate hanno eccepito la tardività dell’appello e la violazione del divieto di nova ex art. 104 c.p.a., chiedendone comunque il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto tempestivo l’appello, escludendo l’applicazione del rito abbreviato e del termine dimezzato previsto per le controversie relative a procedure di occupazione ed espropriazione. Tale rito opera soltanto quando nel giudizio vengano effettivamente in rilievo effetti ablatori, attuali o potenziali, derivanti dalla controversia. Nel caso concreto, le particelle interessate erano state definitivamente espropriate nel 2008, appartenevano ancora al Comune ed erano oggetto di un distinto giudizio di retrocessione; il nuovo Piano non poteva quindi produrre ulteriori effetti ablatori su di esse. L’appello, notificato entro il termine ordinario di sei mesi, è stato dichiarato tempestivo. È stata respinta anche l’eccezione di inammissibilità per nova, poiché il Comune aveva censurato la sentenza entro il thema decidendum, contestando la qualificazione del nuovo Piano come strumento espropriativo. È stata inoltre confermata la sussistenza della legittimazione e dell’interesse delle proprietarie, in ragione della loro precedente titolarità delle aree espropriate, della persistente rilevanza delle aree nell’attuazione del Piano e della pendenza del giudizio sulla retrocessione. Nel merito, l’appello è stato accolto. La scadenza del termine di efficacia del Piano per gli insediamenti produttivi non comporta automaticamente la trasformazione delle aree in zone bianche: resta fermo quanto già attuato e permane l’obbligo di completare le opere di urbanizzazione in conformità agli indici della zona. Il Comune può quindi adottare un nuovo Piano per completare l’attuazione del precedente, purché rispetti le regole di settore ove introduca innovazioni. Il nuovo Piano di Scafati è stato qualificato come avente effetti prevalentemente conformativi: per i lotti già espropriati disciplina l’uso di aree appartenenti al patrimonio comunale, la loro assegnazione e la realizzazione delle infrastrutture; per le aree relative a insediamenti produttivi e artigianali preesistenti disciplina invece interventi conservativi direttamente attuabili dai proprietari mediante i titoli edilizi previsti dal testo unico dell’edilizia. Le norme sugli espropri e sull’assegnazione dei lotti si applicano soltanto alle porzioni di trasformazione non ancora integralmente attuate e non impongono una nuova apposizione del vincolo espropriativo sulle aree già acquisite al Comune. La sentenza del TAR è stata pertanto riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lettera f), c.p.a.

  provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità

  Il rito abbreviato e il dimezzamento dei termini processuali si applicano in modo restrittivo alle controversie nelle quali siano effettivamente in rilievo effetti ablatori, attuali o potenziali; non si applicano quando il nuovo Piano riguarda soltanto aree già espropriate o disciplina conformativamente aree private non soggette a esproprio.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Il dimezzamento dei termini processuali previsto per il rito abbreviato, incluso il termine per l’appello, opera soltanto quando ricorrono i presupposti sostanziali del rito speciale.

• art. 92, comma 3, c.p.a.

  In assenza dei presupposti del rito abbreviato, l’appello contro una sentenza non notificata è soggetto al termine ordinario di sei mesi; nel caso concreto l’impugnazione è stata quindi tempestiva.

• art. 104 c.p.a.

  Non viola il divieto di nuove domande o eccezioni l’appello che si limiti a contestare la qualificazione giuridica dei fatti e del provvedimento già devoluti al giudizio di primo grado.

• art. 101 c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado devono essere riproposti dalla parte interessata per conservarne l’esame in appello; nel caso concreto le appellate non li hanno riproposti.

• art. 17 l. 1150/1942

  La scadenza del Piano per gli insediamenti produttivi non determina automaticamente una zona bianca: resta fermo quanto già attuato e permane l’obbligo di completamento delle opere di urbanizzazione secondo gli indici della zona, consentendo l’adozione di un nuovo Piano per completare l’attuazione.

• art. 27 l. 865/1971

  La disciplina relativa agli espropri e all’assegnazione dei lotti di un Piano per insediamenti produttivi riguarda i lotti di trasformazione; non impone una nuova procedura espropriativa per aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale.

• art. 55 delle N.T.A. del P.R.G. di Scafati

  La previsione della previa formazione di un Piano per gli insediamenti produttivi costituisce un vincolo procedurale ai fini dell’edificazione nelle zone interessate, non un vincolo espropriativo permanente.

• artt. 6, 7, 8, 9, 14, 15, 16 e 18 delle N.T.A. del nuovo P.I.P.

  Le norme del nuovo Piano, considerate nel loro complesso, confermano che esso disciplina prevalentemente l’uso di aree già espropriate e di insediamenti preesistenti, con effetti conformativi e senza nuovi effetti ablatori sulle aree già acquisite al Comune.

• art. 17 delle N.T.A. del nuovo P.I.P.

  Per gli insediamenti preesistenti il Piano consente la conservazione degli edifici mediante interventi regolati dal d.P.R. 380/2001 e direttamente attuabili tramite i pertinenti titoli edilizi.

• d.P.R. 380/2001

  Gli interventi conservativi sugli insediamenti produttivi e artigianali preesistenti sono attuabili direttamente dai proprietari mediante CIL, CILA, SCIA o permesso di costruire, secondo la natura dell’intervento.

Massime di principio

• La scadenza del termine di efficacia di un Piano per gli insediamenti produttivi non comporta automaticamente la trasformazione delle aree interessate in zone bianche: resta fermo quanto già attuato e permane l’obbligo di completare le opere di urbanizzazione in corso secondo gli indici e le disposizioni applicabili alla zona.
• Dopo la scadenza di un Piano per gli insediamenti produttivi, il Comune può adottare un nuovo Piano per completare l’attuazione delle previsioni rimaste ineseguite, purché il nuovo strumento rispetti le regole di settore e sia preceduto dalle garanzie procedimentali richieste solo quando introduca una disciplina urbanistica innovativa.
• Un nuovo Piano per insediamenti produttivi ha effetti prevalentemente conformativi, e non espropriativi, quando disciplina l’uso di aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale, nonché di aree private già edificate soggette a interventi conservativi direttamente attuabili mediante titoli edilizi.
• Il rito abbreviato previsto per le controversie in materia di occupazione ed espropriazione si applica soltanto se nel giudizio vengono effettivamente in rilievo effetti ablatori attuali o potenziali; non è sufficiente che l’atto impugnato sia uno strumento urbanistico astrattamente collegato a una dichiarazione di pubblica utilità.
• Ai fini della scelta del rito nelle controversie relative a un piano urbanistico con effetti differenziati, la natura espropriativa o conformativa deve essere verificata con riferimento agli effetti concretamente prodotti sulle singole aree e sulle rispettive posizioni proprietarie, non considerando l’atto unitariamente.
• Non costituisce violazione del divieto di nova in appello la censura con cui l’appellante contesta la qualificazione giuridica del provvedimento e dei fatti già dedotti in primo grado, senza ampliare il thema decidendum.

Come è indicizzato