Sentenza n. 5486/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima l’ordinanza comunale di demolizione e ripristino relativa a manufatti originariamente autorizzati come serre e avanserre agricole. L’ordinanza contestava la trasformazione strutturale e funzionale di uno dei manufatti in sale da ballo, locali accessori, cucina, bar, servizi, spogliatoi e appartamento, oltre alla realizzazione di una casetta prefabbricata in legno e alla pavimentazione di un’ampia area esterna. L’appellante ha dedotto difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, mancato esame dei titoli edilizi e del fascicolo tecnico, nonché mancata dimostrazione dell’impossibilità di adottare un provvedimento diverso. Ha sostenuto che le opere interne non avrebbero modificato sagoma, volumetria o strutture portanti, che il manufatto avrebbe potuto essere ricondotto all’originaria destinazione agricola e che l’ordine di demolizione totale sarebbe stato eccessivo, dovendosi eventualmente disporre soltanto il ripristino della destinazione agricola o consentire la presentazione di una sanatoria. Ha inoltre contestato la genericità dell’ordine di demolizione e l’assenza di nuovi volumi significativi. Il Comune ha chiesto il rigetto dell’appello, evidenziando la radicale trasformazione dei manufatti, l’assenza dei titoli edilizi, paesaggistici e sismici e la localizzazione dell’intervento in area agricola sottoposta a plurimi vincoli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha rilevato che le trasformazioni accertate dal Comune non erano state specificamente contestate e che l’area ricadeva in zona agricola, in area paesaggisticamente vincolata, in zona sismica e in area di salvaguardia delle captazioni idriche. L’ordinanza era sufficientemente determinata, poiché descriveva analiticamente le opere abusive e ingiungeva la demolizione e il ripristino dei luoghi; pertanto non era fondata la censura di genericità. Il giudice ha escluso che si trattasse di mere opere interne o di un semplice mutamento d’uso senza opere. La sostituzione delle strutture originarie delle serre, la realizzazione di pannelli, coperture, finestre, porte, impianti, servizi, appartamento, locali ricreativi, fossa Imhoff, casetta prefabbricata e pavimentazione esterna avevano prodotto una radicale trasformazione edilizia, territoriale e paesaggistica, richiedente il permesso di costruire e, per la localizzazione vincolata, i necessari titoli e pareri ulteriori. Anche la pavimentazione dell’area agricola, per estensione e incidenza sul territorio, è stata qualificata come nuova opera edilizia e non come manutenzione. Le opere abusive dovevano essere valutate unitariamente, considerando il loro collegamento funzionale e l’incidenza complessiva sul territorio, senza poterle frazionare per sottrarre singole porzioni alla sanzione demolitoria. Il decorso del termine di novanta giorni senza ottemperanza aveva inoltre determinato l’effetto acquisitivo previsto dalla legge, già disposto con separato provvedimento comunale non oggetto di questo giudizio. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 4.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), c) ed e) d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento dipende dalla sua concreta incidenza edilizia e territoriale; le opere realizzate non sono state ritenute mera manutenzione, ristrutturazione interna o semplice mutamento d’uso, ma una trasformazione riconducibile alla nuova costruzione e comunque assoggettata a permesso di costruire.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere che determinano una radicale trasformazione edilizia e territoriale, anche mediante interventi su manufatti preesistenti, richiedono il permesso di costruire.

• art. 31, comma 3 d.P.R. 380/2001

  L’inottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine assegnato comporta l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’opera abusiva e dell’area di sedime, secondo l’effetto legale richiamato dal giudice.

• artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001

  Le opere realizzate in zona sismica richiedono il rispetto degli adempimenti e delle autorizzazioni sismiche applicabili; la radicale trasformazione delle strutture non può essere eseguita senza i necessari titoli.

• art. 136, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  La localizzazione dell’intervento in area sottoposta a tutela paesaggistica impone la considerazione dell’incidenza complessiva delle opere e l’acquisizione dei necessari titoli e pareri paesaggistici.

• art. 157 d.lgs. 42/2004

  I vincoli paesaggistici derivanti dai decreti ministeriali richiamati mantengono efficacia ai fini della tutela dell’area.

Massime di principio

• La trasformazione radicale di manufatti autorizzati per una destinazione agricola in strutture destinate ad attività residenziali, ricreative o commerciali, accompagnata da modifiche strutturali, impiantistiche e distributive, non costituisce un semplice mutamento di destinazione d’uso o una mera ristrutturazione interna, ma richiede il permesso di costruire e gli ulteriori titoli necessari in relazione ai vincoli insistenti sull’area.
• Ai fini della qualificazione dell’abuso edilizio, le opere devono essere valutate unitariamente quando risultano funzionalmente collegate e complessivamente idonee a determinare una significativa trasformazione del territorio e del paesaggio; non è consentito frazionare l’intervento per sottrarre singole opere alla sanzione demolitoria.
• La pavimentazione di ampia estensione di un’area agricola allo stato naturale, quando modifica significativamente lo stato dei luoghi, costituisce nuova opera edilizia soggetta a permesso di costruire e non intervento di manutenzione, consolidamento o restauro conservativo.
• Un’ordinanza di demolizione e ripristino è sufficientemente determinata quando descrive in modo analitico le opere abusive e impone il ripristino dei luoghi, anche se non elenca separatamente ogni singola attività materiale necessaria all’esecuzione dell’ordine.
• In presenza di opere abusive realizzate in area plurivincolata, l’ordine di demolizione costituisce esercizio doveroso e vincolato della funzione repressiva, non essendo necessario dimostrare la possibilità di adottare una misura meno gravosa quando l’intervento è privo dei titoli richiesti e ha prodotto una radicale trasformazione del territorio.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine previsto determina l’effetto acquisitivo al patrimonio comunale dell’opera abusiva e dell’area di sedime, salvo che l’interessato abbia tempestivamente adempiuto all’ordine di ripristino.

Come è indicizzato