Sentenza n. 18/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza del TAR con un unico articolato motivo, deducendo difetto di motivazione, violazione dell’art. 32 del d.-l. 90/2014, degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990, degli artt. 27, 41 e 97 Cost. e degli artt. 16 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, carenza istruttoria, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, difetto di motivazione e sviamento. L’appellante ha sostenuto che la misura ad contractum fosse stata illegittimamente estesa alla società mandataria, pur essendo l’esecuzione materiale affidata a una società consortile appositamente costituita; che le misure di self cleaning adottate prima del commissariamento avessero già ripristinato la legalità; che il decorso di oltre sei anni dai fatti corruttivi, le assoluzioni di due dei tre procuratori inizialmente coinvolti e l’assenza di ulteriori anomalie imponessero una rivalutazione della misura; che il commissariamento e le proroghe fossero sproporzionati e non fosse stata valutata l’adozione di misure meno invasive, quale l’accantonamento degli utili; e che la seconda proroga fosse motivata mediante la mera riproduzione delle ragioni originarie, senza un’autonoma e aggiornata valutazione dell’evoluzione del quadro penale e della permanenza dei presupposti della misura.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello solo con riguardo alla seconda proroga, riformando parzialmente la sentenza del TAR e annullando il decreto prefettizio del 15 dicembre 2023. Ha invece ritenuto legittimi il commissariamento originario e la prima proroga. La misura prevista dall’art. 32, comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014 è una misura ad contractum, limitata alla gestione controllata dello specifico contratto pubblico e finalizzata a garantirne l’integrale esecuzione in condizioni di legalità, senza incidere sulla governance generale dell’impresa. Pertanto, era legittimo riferirla alla società mandataria, quale impresa aggiudicataria e sottoscrittrice del contratto, anche se la gestione operativa era stata successivamente affidata a una società consortile. Le misure di self cleaning, pur rilevanti, non escludevano automaticamente il ricorso al commissariamento, considerata la gravità delle condotte corruttive contestate e il collegamento dell’appalto con la tutela della salute pubblica. La prima proroga è stata ritenuta legittima perché riproponeva censure già infondatamente rivolte contro il commissariamento. Diversamente, la seconda proroga non poteva essere giustificata dalla sola necessità di completare il contratto né mediante la riproduzione delle motivazioni precedenti. In presenza di una nuova proroga di una misura straordinaria, temporanea e fortemente limitativa, l’amministrazione deve svolgere una valutazione aggiornata all’attualità, considerando le sopravvenienze rilevanti e verificando anche se la misura debba cessare o essere sostituita con una meno invasiva. Nel caso concreto, prima della seconda proroga, due dei tre procuratori inizialmente coinvolti erano stati assolti o il procedimento a loro carico era stato archiviato, mentre l’unico soggetto ancora interessato non faceva più parte della società dal 2020. La motivazione della seconda proroga non aveva esaminato tale evoluzione né spiegato perché permanessero i presupposti della misura, anziché disporne la cessazione o sostituirla. Sono state quindi riconosciute carenza istruttoria e carenza motivazionale. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 1, lett. b), d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  provvedere direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell'impresa anche limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto ovvero dell'accordo contrattuale o della concessione

  La disposizione introduce una misura straordinaria, temporanea e ad contractum, finalizzata a garantire la completa esecuzione del contratto pubblico in regime di legalità controllata e a impedire l’acquisizione di utilità illecite, senza trasformarsi in un commissariamento generale della governance dell’impresa.

• art. 32, comma 4, d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  La gestione commissariale risponde primariamente all’interesse generale alla realizzazione dell’opera o all’esecuzione del servizio pubblico.

• art. 32, comma 7, d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  L’accantonamento degli utili contrattuali accompagna le ipotesi di commissariamento disciplinate dall’art. 32.

• art. 1 l. 241/1990

  L’azione amministrativa deve rispettare i principi di legalità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, oltre ai principi dell’ordinamento europeo richiamati dalla decisione.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo generale di motivazione impone, per la reiterazione di una misura straordinaria e limitativa, una valutazione aggiornata alla situazione concreta e alle sopravvenienze intervenute.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La questione sull’utilizzabilità dei documenti depositati in appello è stata esaminata, ritenendo utilizzabili i documenti prodotti in primo grado dopo la proposizione dei secondi motivi aggiunti, non essendo operante in relazione a essi la preclusione dedotta.

• art. 5-ter d.-l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  La misura commissariale produce effetti pregiudizievoli anche nei confronti della società non direttamente esecutrice del contratto, incidendo, tra l’altro, sulla possibilità di ottenere il rating di legalità.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata quale base per l’oscuramento delle generalità delle parti private.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  La norma è richiamata, insieme alla disciplina nazionale sulla privacy, ai fini dell’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La misura di straordinaria e temporanea gestione prevista dall’art. 32, comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014 è una misura ad contractum: riguarda esclusivamente la gestione dello specifico contratto pubblico interessato da condizionamenti illeciti e non comporta, di regola, il commissariamento generale della governance dell’impresa.
• La misura ad contractum può essere applicata all’impresa aggiudicataria e sottoscrittrice del contratto anche quando l’esecuzione materiale sia stata successivamente affidata a una società consortile o ad altro soggetto appositamente costituito, poiché diversamente sarebbe possibile eludere la finalità di tutela della legalità nell’esecuzione del contratto.
• Le misure di self cleaning adottate dall’impresa prima del commissariamento devono essere valutate dall’amministrazione, ma non impediscono automaticamente l’adozione della misura quando permanga una valutazione motivata di gravità delle condotte illecite e di necessità della gestione controllata del contratto.
• La proroga di una misura straordinaria, temporanea e fortemente limitativa non può essere motivata mediante la mera riproduzione delle ragioni originarie. L’amministrazione deve effettuare una valutazione aggiornata all’attualità, considerando l’evoluzione dei procedimenti penali, le sopravvenienze favorevoli o sfavorevoli e la permanenza concreta dei presupposti della misura.
• Quando il quadro fattuale e giudiziario evolve in senso favorevole all’impresa, l’amministrazione che intenda prorogare il commissariamento deve spiegare specificamente perché la misura debba proseguire, anziché cessare o essere sostituita con una misura meno invasiva; in mancanza, il provvedimento è viziato per carenza istruttoria e motivazionale.

Come è indicizzato