Sentenza n. 261/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari avevano realizzato senza preventivo titolo una vasca interrata asseritamente destinata alla raccolta di acque meteoriche, strade interne in calcestruzzo e muri di sostegno su un terreno ricadente in zona E del PRG. Dopo l'ordinanza comunale di demolizione, avevano presentato istanza di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 13 l. n. 47/1985 e dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, respinta dal Comune perché le opere sarebbero state incompatibili con la destinazione agricola del fondo, non necessarie alla sua coltivazione e, quanto alla vasca, dimensionalmente non riconducibili a un serbatoio per irrigazione. In primo grado erano stati dedotti: violazione dell'art. 11-bis l.r. Sicilia n. 10/1991 per omesso preavviso di diniego; violazione dell'art. 13 l. n. 47/1985, difetto dei presupposti ed eccesso di potere, per avere il Comune espresso valutazioni estetiche e di compatibilità agricola non adeguatamente fondate, senza considerare la destinazione pertinenziale delle opere e la loro eventuale assoggettabilità a titolo edilizio meno gravoso; violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990 per carenza di motivazione. L'appello riproponeva integralmente tali censure, contestando la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR e annullato il diniego comunale, imponendo al Comune il riesame dell'istanza, salve le ulteriori determinazioni amministrative. Il Collegio ha ritenuto che l'art. 42 delle NTA consentisse, almeno in astratto, opere al servizio dell'agricoltura, comprese vasche fuori o entro terra, nonché interventi viari connessi allo sfruttamento del fondo. La vasca non poteva essere dichiarata incompatibile con la destinazione agricola sulla sola base delle dimensioni: la relazione tecnica allegata all'istanza descriveva in modo dettagliato il sistema di raccolta e utilizzazione delle acque meteoriche per l'irrigazione. Anche l'eventuale qualificazione come piscina avrebbe richiesto un adeguato chiarimento istruttorio e un confronto procedimentale, non potendosi escludere in assoluto la compatibilità di una piscina pertinenziale con attività residenziali o di turismo rurale ammesse dalla disciplina urbanistica. Analogamente, la possibilità di modificare o ampliare strade vicinali induceva, per il principio di continenza, a ritenere non preclusa la realizzazione di strade interne al fondo per il suo migliore sfruttamento; la recinzione era inoltre riconducibile all'art. 841 c.c. Il diniego era viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, nonché dalla violazione del contraddittorio procedimentale, poiché la valutazione della concreta attitudine delle opere a non alterare significativamente il territorio implicava profili tecnico-discrezionali e avrebbe richiesto il preavviso di diniego. Il Comune non poteva integrare in giudizio la motivazione del provvedimento mediante memorie difensive: l'integrazione postuma è inammissibile quando non si tratti di attività interamente vincolata e il difetto motivazionale riguardi la sostanza della funzione esercitata. Il divieto non è assoluto per gli atti vincolati, nei limiti della dimostrazione dell'immutabilità del contenuto dispositivo ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, o per chiarimenti ricavabili dagli atti procedimentali o da un autonomo provvedimento di convalida; tali eccezioni non ricorrevano nella fattispecie. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in complessivi euro 5.000 oltre accessori e contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 13 l. n. 47/1985

  Richiamato quale fondamento dell'istanza di accertamento di conformità relativa alle opere realizzate.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato quale disciplina dell'accertamento di conformità; la compatibilità delle opere doveva essere valutata rispetto agli strumenti urbanistici rilevanti secondo il procedimento di sanatoria.

• art. 42 NTA del PRG

  “costruzioni al servizio dell’agricoltura e della zootecnia, quali locali per il ricovero di animali, silos, fienili e depositi di cereali, serbatoi e vasche fuori ed entro terra, magazzini per attrezzi e macchine agricole e simili, che rispondano a documentate necessità di conduzione del fondo”

  La disposizione consente, in presenza dei relativi presupposti, vasche e altre opere funzionali alla conduzione agricola; ammette inoltre interventi connessi al turismo rurale, alla viabilità e, nella formulazione successiva, pertinenze quali piscine.

• art. 11-bis l.r. Sicilia n. 10/1991

  Invocato per l'omesso preavviso di diniego; il giudice ha ritenuto che il confronto procedimentale fosse necessario in ragione dei profili tecnico-discrezionali da approfondire.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva del provvedimento; la motivazione è considerata presidio di legalità sostanziale e non può essere sostituita da giustificazioni formulate per la prima volta in giudizio.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La possibilità di dimostrare in giudizio l'immutabilità del contenuto dell'atto riguarda gli atti vincolati e non consente di sanare il difetto sostanziale di motivazione di un provvedimento espressione anche di valutazioni tecnico-discrezionali.

• art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990

  Richiamato quale base per l'eventuale convalida autonoma dell'atto viziato, distinta dall'integrazione postuma mediante scritti difensivi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; l'integrazione giudiziale della motivazione altererebbe la separazione dei poteri.

• art. 104 c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello dei motivi dedotti in primo grado.

• art. 2 c.p.a.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento, parità delle parti e giusto processo che sostengono il divieto di motivazione postuma.

• art. 1 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla pienezza della tutela giurisdizionale secondo il diritto europeo.

• art. 841 c.c.

  Riconduce la recinzione del terreno alle facoltà di salvaguardia della proprietà, in assenza di un divieto previsto dalle NTA.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento di conformità edilizia, quando la compatibilità dell'opera con la disciplina urbanistica dipende da valutazioni tecniche sulla sua effettiva destinazione funzionale e sull'impatto sull'assetto del territorio, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria adeguata, motivare concretamente il diniego e consentire il contraddittorio mediante il preavviso di rigetto.
• La sola dimensione di una vasca non dimostra, di per sé, che essa abbia destinazione incompatibile con una zona agricola o che non sia funzionale alla raccolta di acque meteoriche: l'amministrazione deve confrontarsi con la documentazione tecnica e accertare concretamente la destinazione e l'idoneità funzionale dell'opera.
• Il divieto di motivazione postuma impedisce all'amministrazione di sostituire o integrare in giudizio le ragioni sostanziali del provvedimento mediante memorie difensive, quando l'atto non è interamente vincolato e il difetto motivazionale riflette una carenza della funzione esercitata.
• L'integrazione successiva della motivazione può essere ammessa, nei limiti indicati dalla legge, per atti vincolati quando l'amministrazione dimostri l'immutabilità del contenuto dispositivo, oppure quando le ragioni siano univocamente ricostruibili dagli atti procedimentali o siano esplicitate mediante un autonomo provvedimento di convalida; tale facoltà non sana il difetto sostanziale di istruttoria o di ponderazione.
• Il giudice amministrativo non può sostenere la legittimità dell'atto sulla base di ragioni nuove, non contenute nel provvedimento e non previamente valutate dall'amministrazione, poiché ciò viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, il diritto di difesa e la separazione dei poteri.
• In una zona agricola, ove la disciplina urbanistica consenta opere funzionali alla conduzione del fondo e interventi viari o pertinenziali compatibili con le destinazioni ammesse, la realizzazione di opere interne alla proprietà non è preclusa in assoluto, ma deve essere verificata in concreto alla luce della funzione dichiarata, delle esigenze documentate e dei limiti di non significativa alterazione del territorio.

Come è indicizzato